PROGRAMAS DE MEDIDAS Y PLANES HIDROLÓGICOS DE CUENCA DESDE EL PUNTO DE VISTA JURÍDICO. Antonio Embid Irujo Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza (España) 29/08/2019

INTRODUCCIÓN GENERAL (1) -Dificultad de la tarea que proponen los organizadores. -Añadamos al título: “…desde el punto de vista jurídico…español”. -Con un ordenamiento actual español sobre la planificación hidrológica imperfecto y contradictorio. Imposible de ejecutar de forma coherente porque no tiene coherencia. -Esas características desde la Ley 62/2003. No antes. -Intento de solución: comprender la tradición jurídica propia y las características del derecho comunitario. 2

INTRODUCCIÓN GENERAL (2) SOBRE LA TRADICIÓN JURÍDICA PROPIA: Actualidad de la planificación hidrológica. En un mundo sin planificación económica. Paradoja. -En España existe planificación hidrológica desde comienzos del s. XX. Concepciones muy distintas. Previsión de obras hidráulicas. -Vinculada a la creación de las Confederaciones Hidrográficas (1926). -Primer proyecto de Plan Hidrológico Nacional en 1933. 3

INTRODUCCIÓN GENERAL (3). -Regulación general y con distintos objetivos, con Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. Tras Constitución de 1978. -Características Constitución de 1978: Estado de las Autonomías. Comunidades Autónomas. Revalorización del dominio público. Consideración primigenia del ambiente. -Realización efectiva de la Planificación Hidrológica: Planes Hidrológicos de cuenca (intercomunitarios) aprobados por RD 1664/1998. Otros (intracomunitarios) en fechas posteriores. Plan Hidrológico Nacional aprobado por Ley 10/2001, de 5 de julio; modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio 4

VALORACIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA EXPERIENCIA PLANIFICADORA. A) Elaboración: -Experiencia participativa con limitaciones. -Largo proceso de elaboración PPHHCC (toma de información, toma de decisiones). B) Resultado: -Planes de cuenca, norma jurídica (en determinados contenidos). -Dificultades en conseguir la homogeneidad. -Necesaria complementariedad del PHN en relación a PPHHCC (RD 1664/1998) -Sentencia del TS de 20 de octubre de 2004. Cuenca del Júcar; problemática. 5

MARCO COMUNITARIO (1) -Revalorización de la planificación por la Directiva comunitaria 2000/60/CE, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. -Planes Hidrológicos de Demarcación. Las Demarcaciones Hidrográficas pueden incluir una o varias cuencas hidrográficas. -Las Demarcaciones Hidrográficas pueden extenderse por más de un país comunitario; comprender también un país no comunitario. Incidencias en la planificación. 6

MARCO COMUNITARIO (2) -Dos instrumentos a considerar en DMA: Programas de medidas y Planes Hidrológicos de cuenca (con ámbito de demarcación). No PHN. -Los Programas de medidas se “anticipan” a los PHC. Luego, se integran en ellos. -Los Programas contienen las decisiones a realizar. Las “medidas”. (Art. 11, el más largo de la Directiva). -Los Planes son instrumentos sustancialmente informativos. Informarán de las medidas previamente adoptadas (Anexo VII, contenido). -¿Por qué dos instrumentos?. El principio de participación e información se aplica a ambos (art. 14). -No hay información en las consideraciones previas de la DMA. Ciertas explicaciones pueden encontrarse en la historia de la elaboración de la DMA. 7

MARCO COMUNITARIO (3) -En todo caso más énfasis de la participación en los PHC: “Los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la presente Directiva, en particular en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca…” (art. 14.1.1.). (Contradictorio, porque son informativos, lo que cuenta son los Programas de medidas). -Derecho comunitario: generalizaciones para 25 países. Las normas comunitarias no se caracterizan por la perfección formal. Solución: observar la tradición jurídica propia, si existe. En el caso de España, existe. -Incluso los mismos nombres (Plan, Programa de medidas) no serían vinculantes, sino el sentido de lo que se quiere conseguir con ellos. La realización de los objetivos ambientales (art. 4 DMA). 8

LEGISLACIÓN ESPAÑOLA VIGENTE (1) -Transposición de Directiva comunitaria al derecho español por Ley 62/2003, de 30 de diciembre, art. 129. Se modifica el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA). -Artículos 40 y ss. (Título III). Igualmente art. 92 quáter (Título V) y otros. -Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica (1988). Derogación implícita de algunos artículos por la transposición. 9

LEGISLACIÓN ESPAÑOLA VIGENTE (2) -Siempre relevancia: a la planificación hidrológica “deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico” (art. 1.4 TRLA). “La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales”. (art. 40.1 TRLA). -Ambición evidente. Presumibles consecuencias jurídicas incompatibles con un instrumento solo “informativo”. 10

LEGISLACIÓN ESPAÑOLA VIGENTE (3) CONTENIDO PPHHCC (resumen): -Descripción general de la demarcación. (Informativo). -Descripción de usos: asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros. (Jurídico) -Reserva de aguas y de terrenos para actuaciones y obras precisas. (Jurídico) -Objetivos medioambientales para aguas superficiales, subterráneas y zonas protegidas, con plazos. (Jurídico). -Un resumen del análisis económico del uso del agua. Posibles excepciones al principio de recuperación de costes. (¿Jurídico?; cuestión de la reserva de Ley). -Resumen de los Programas de Medidas adoptados para alcanzar los objetivos medioambientales. (Informativo). 11

LEGISLACIÓN VIGENTE (4) -CONTENIDO PHN (instrumento no existente en DMA): Una cierta posición de jerarquía: a) Coordinación de los Planes Hidrológicos de cuenca. b) Solución de alternativas de los Planes Hidrológicos de cuenca. -Lo más propio: c) Previsión y condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca. Algo inédito y que podría ser propio de Planes de cuenca: d) Modificaciones que se prevean en la planificación del uso del recurso y que afecten a aprovechamientos preexistentes para abastecimiento de poblaciones o regadíos. 12

LEGISLACIÓN VIGENTE (5) -Superposición en TRLA de conceptos y normas distintas. Distinto origen. Distinta fundamentación. -Imposible la interpretación coherente: Programas y Planes. Programas de medidas en Títulos III y V TRLA. ¿Idéntica tramitación?. Parece que sí en los que sean del Estado. -Recordar el camino parlamentario de la transposición. Con esos mimbres… -¿Planes son instrumentos informativos como en la DMA?: Vid. arts. 53.3, 60.1, 65.1.c) TRLA intocados en la transposición. Carácter jurídico. -Las medidas son decisiones administrativas o, incluso, legales (principio de reserva de Ley). Adoptadas por la autoridad u órgano competente para ello según el ordenamiento interno español. Distintas autoridades –estatales o CCAA- (aguas costeras, transición). 13

LEGISLACIÓN VIGENTE (6) -La clave está en decidir qué se quiere conseguir a partir de la valoración del ordenamiento vigente. -Hay tiempo para variar el ordenamiento jurídico de la planificación (y de los programas de medidas) y conseguir una normativa “básica” coherente. -Dos preguntas elementales: 1) ¿Debe configurarse para cada demarcación un documento que se llame Programa de medidas o adoptarse, simplemente, “medidas” por quien corresponda que permitan cumplir los objetivos de la DMA?. 2) ¿Pueden integrarse las “medidas” directamente en los Planes Hidrológicos de cuenca?. ¿Pueden anticiparse?. 14

LEGISLACIÓN VIGENTE (7) Respuesta a las preguntas: No olvidar la flexibilidad de los Programas de medidas en DMA: aplicables a todo el territorio o solo a parte. A una demarcación hidrográfica o a parte de ella. Lo que quiere la DMA es que se cumplan los objetivos ambientales dentro de unos determinados plazos. Plazos de los Programas de medidas: “a más tardar nueve años después de la entrada en vigor de la presente Directiva y todas las medidas serán operativas a más tardar doce años después de esa misma fecha” (art. 11.7). Plazos de los PPHHCC: “..se publicarán a más tardar nueve años después de la entrada en vigor de la presente Directiva”. 15

LEGISLACIÓN VIGENTE (8) Por lo tanto y teniendo en cuenta la disp. adicional 11ª TRLA: “2. Los programas de medidas… deberán estar aprobados antes del 31 de diciembre de 2009….todas las medidas deberán estar operativas en el año 2012. 6. La revisión de los planes hidrológicos de cuenca deberá entrar en vigor el 31 de diciembre de 2009…”. Repárese en que: a) Los Programas de medidas son aprobados antes de una fecha (31-12-2009) pero su entrada en vigor efectiva se puede diferir (hasta el 31-12-2012, o, mejor, 22-12-2012). b) Si los PPHHCC son norma jurídica y adoptan medidas vinculantes (las correspondientes a los Programas de medidas), podrían entrar en vigor el 31 de diciembre de 2009 pero, en realidad, su plazo de referencia en cuanto a las medidas jurídicas es también ”el año 2012” (hasta el 31-12-2012, o 22-12-2012). 16

LEGISLACIÓN VIGENTE (9) c) El 31-12-2009 es el plazo de referencia de los PPHHCC de la DMA, los puramente “informativos”, para entrar en vigor, pero esa no es la concepción de los PPHHCC en el TRLA. d) Por eso en el 31-12-2009 confluyen los plazos “comunitarios” de los Programas de medidas y de los PPHHCC. e) Pueden en el mismo documento, PPHHCC, incluirse los Programas de medidas con tal que se aprueben antes del 31-12-2009 y con independencia de la entrada en vigor efectiva de los PPHHCC (con los programas de medidas) antes del 31-12-2012. f) Luego los actuales PPHHCC (1998…) pueden, en realidad, estar vigentes en cuanto a sus elementos “operativos”, vinculantes, hasta el 31-12-2012 o el 22-12-2012. 17

CONCLUSIONES (1) 1) Valoración positiva, en términos globales, del marco jurídico y del proceso de planificación hidrológica español. 2) El derecho comunitario debe ser leído desde la tradición jurídica nacional de las instituciones reguladas, cuando ésta existe. 3) La esencia de la DMA es la consecución de determinados objetivos ambientales a través de unos instrumentos. No confundir el valor del instrumento con el del fin. 18

CONCLUSIONES (2). 4) Los PPHHCC españoles tienen naturaleza jurídica: pueden incluir las “medidas” de los “programas comunitarios de medidas”. 5) Necesidad de favorecer la homogeneización de la revisión de los PPHHCC: instrucciones previas (modelo de la OM de 24 de septiembre 1992). 6) Incoherencia e imperfección de la transposición de la DMA. Ausencia de proceso profundo y meditado de reflexión sobre lo que se quiere conseguir. 7) Necesaria modificación de TRLA y RAPA. 19

CONCLUSIONES (3). 8) Con agilización en los procedimientos de elaboración de la planificación. Y de su modificación. 9) En realidad, necesidad de una nueva Ley de Aguas adaptada a los nuevos planteamientos DMA, al modelo territorial español (competencias de las CCAA), a las nuevas exigencias sobre la Administración hidráulica. 10) Pero no caer en la mística de la Ley. 11) Reivindicación del papel de una Administración Pública transparente y participativa. Lo mejor de la tradición organizativa y jurídica española en materia de aguas (Comunidades de usuarios, usuarios y ciudadanos en los OOCC, planificación hidrológica transparente y participativa). 12) Todo ello es compatible con la DMA. 20