CONCESIONANDO EL CAMINO HACIA EL DESARROLLO PRIMEROS IMPACTOS DEL PROGRAMA DE CAMINOS RURALES Martín Valdivia GRADE XX Seminario Anual CIES Mesa Desarrollo Rural y Tecnologías de la Información Lima, 16 de Diciembre 2009

Motivación Durante mucho tiempo, la literatura ha asociado la pobreza rural con la falta de infraestructura adecuada, en particular, la relacionada al transporte (Binswanger, Khandker & Ronsenzweig, 1993; Jacoby, 2000) Los programas de caminos rurales pueden ayudar a reducir los costos de transporte lo que a su vez conduce a: –Aumento de la productividad y la demanda de trabajo en actividades agrícolas y no-agrícolas –Acceso facilitado a servicios sociales básicos (educación, salud) Sin embargo, los gobiernos han tendido a sub-invertir en infraestructura de transporte rural (Banco Mundial, 2005) Mas aún, los programas de caminos rurales se han centrado en la construcción de nuevos caminos o la re- categorización de los ya existentes, ignorando muchas veces el mantenimiento permanente (Malmberg, 1998)

Motivación II Un problema clave es la falta de mecanismos eficientes para la prestación adecuada de estos servicios de transporte a la población rural ¿cómo hacer que los servicios públicos funcionen para los más pobres? –Transferir responsabilidades a los gobiernos locales y la participación de la comunidad, de hecho, pueden aumentar la rendición de cuentas, lo que a su vez lleva a mejoras en la calidad de la prestación del servicio (Banco Mundial, 2004) Sin embargo, estudios más recientes han sido más cautelosos: –Bajo mecanismos descentralizados, la captura local y la corrupción pueden empeorar la provisión de servicios de infraestructura (Bardhan y Moorkherjee, 2006; Olken, 2007) –Necesidad de explorar las implicancias teóricas de las diferentes opciones de contrato y necesidad de más evidencia empírica

Pregunta de Investigación ¿Podemos definir un mecanismo (contrato) que puede mejorar sosteniblemente la calidad de los caminos rurales existentes? –Pobre rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales aumenta el tiempo de viaje, permite que los caminos permanezcan bloqueadas por varios meses –El dinero extra puede ayudar, pero la captura local y la corrupción ponen en peligro la efectividad –Observabilidad de los contratos basados en resultados puede ser la clave ¿Lleva ello a un aumento de los ingresos/inversiones en capital humano? –La gente utiliza estos caminos para ir a las escuelas, centros de salud, vender en mercados más grandes, los programas públicos/ proveedores de servicios encuentran más fácil llegar a los beneficiarios en las zonas remotas, etc. –¿Es demasiado temprano para ciertos efectos? –¿Se necesitan inversiones complementarias?

Estudios previos Muchos estudios han analizado el impacto de los caminos rurales pero, en general, no ha sido fácil medir el tamaño y la distribución de beneficios debido a la falta de datos adecuados y otros problemas metodológicos Sólo estudios recientes han sido capaces de utilizar métodos más rigurosos para evaluar el impacto de los programas de caminos rurales (PCRs) (Khandker, Bakht, Koolwal, 2006 para Bangladesh, Mu y van de Walle, 2007 para Vietnam) –Uso de estimaciones de doble diferencia basadas en diseños cuasi-experimentales –Análisis de la heterogeneidad de los efectos (sesgo pro-pobre) –Inclusión de efectos en las inversiones en capital humano (educación y salud)

El PCR Peruano Los caminos rurales en el Perú eran tradicionalmente la responsabilidad del gobierno central (MTC) –Entonces, cuando un camino se bloqueaba, se llamaba al MTC, aunque la respuesta podía tardar mucho tiempo –Pero, el mantenimiento regular era un trabajo de nadie, muchos caminos podían permanecer en mal estado y los usuarios no tenían a quién reclamar Ley de Descentralización de 1984 transfirió la responsabilidad de los caminos a los niveles regionales y locales –Ley de municipalidades de 1991 confirma los caminos rurales a los municipios provinciales –Sin embargo, la falta de recursos financieros y técnicos limitó la aplicación

El PCR Peruano II La clave de la intervención del PCR es fortalecer la participación de los gobiernos locales y la comunidad La intervención se basa en la concesión de la rehabilitación y el mantenimiento de determinados caminos no asfaltados –A empresas locales formadas por residentes locales con el financiamiento del PCR –El Programa también ofrece asistencia técnica a las empresas locales y los gobiernos locales involucrados –Es un contrato basado en resultados, con la supervisión de las autoridades locales y la participación de la comunidad Los gobiernos locales tienen una participación crucial en la selección de los caminos a tratar –La Oficina Departamental y las autoridades escogen la provincia –La Oficina Provincial y las autoridades eligen el tramo especifico

El PCR Peruano III Los caminos elegibles incluyen no solo caminos carrozables (CC), sino también los llamados caminos de herradura (CH), basándose en un enfoque de equidad de género –La intervención no incluye aumento de la categoría del camino (Bangladesh), ni la construcción de nuevos caminos (Vietnam) –En su lugar, incluye no sólo la rehabilitación de caminos, sino también el mantenimiento permanente

Características del estudio Evaluamos el impacto del PCR Peruano, basándonos en un cuasi-experimento –Las intervenciones en otros caminos asociados no están prohibidas. Por lo tanto, estimamos impactos diferenciados de la estructura de incentivos asociada al contrato con empresas locales –La selección de los tramos del camino por el programa y las autoridades locales conduce a estimar los efectos tratamiento sobre los tratados (TOTE) en lugar de efectos promedio del tratamiento (ATE) –Este estudio se centra en la ronda 2004 de las intervenciones, sólo 2 años después (los efectos tempranos) La unidad de intervención es un tramo de camino (de un centro poblado A a un centro poblado B)

Metodología: Diseño Cuasi-experimental Para cada tramo de camino priorizado por el PCR, un camino control fue seleccionado previo a la intervención, de modo que: –Mismo tipo de camino (carrozable y de herradura) –Situado en la misma provincia, aunque en distrito diferente –No priorizados por PCR y sin intersecciones con los segmentos priorizados Además, buscamos similitudes ex-ante en: –Longitud del tramo de camino –Jerarquía, tamaño de la población y altitud de los centros poblados involucrados –Acceso a infraestructura productiva y servicios públicos

Distribución de la muestra panel, por departmento Intervenciones iniciales del PCR se centraron en los departamentos más pobres (13) Exclusivamente en la sierra y selva peruana Línea de base en el 2004: observaciones in 387 centros poblados Associados a 94 segmentos tratados y 88 segmentos control 2 centros poblados por segemento si era menor de 20 kms (3 para más largos) 6 encuestas de hogares por centro poblado En el 2006, se re-entrevistó 81.6% de los hogares Departamento Total programada Total completas Ratio de respuesta

Diferencias Pre-tratamiento de la generación 2004 Variables (%)ControlTratamientoDiferenciaT-stat Edad [0-8] [9-18] [19-35] Mayor de 36 años Educación (con 3 años o más) Sin nivel Inicial Primaria Secundaria Superior Niveles a nivel de hogar % de hogares con acceso a agua Jefe de familia mujer Jefe de familia con lengua materna nativa Gasto Per Capita (mensual) Ingreso Per Capita (mensual) Pobreza Extrema No extrema Variables a nivel de centro poblado Tamaño de la población Altitud

Metodología de análisis: estimador DD Se aplicó encuestas de línea de base y de seguimiento Los efectos del programa se calculan con el estimador de dobles-diferencias (DD) Controlando por efectos fijos del hogar, y el tiempo, el estimador DD controla por diferencias entre los grupos de tratamiento y control en variables observables y no-observables que sean invariantes en el tiempo

Efectos directos en el transporte Variable dependiente a/ En la línea de base DD (FE) TratadoControlDiff (1)(2)(3) (8) Caminos carrozables Caminos rehabilitados en los 2 años pasados (0.14)(0.22) Camino de referencia Tiempo de viaje * (11.26)(16.51) # de meses que el camino permaneció bloqueado1.97n.a. 0.59*** (0.18) Caminos de Herradura Caminos rehabilitados en los 2 años pasados ***-0.44 (0.23)(0.38) Camino de referencia Tiempo de viaje *** (5.45)(9.55) # de meses que el camino permaneció bloqueado2.125n.a (0.46)

Percepción de los beneficiarios sobre el trabajo del PCR

Ingreso del hogar, gasto y pobreza: CC vs. CH

Heterogeneidad de los efectos en el ingreso

Pre-requisitos para efectos en el ingreso

Empleo (actividad principal): CC vs. CH

Efectos en el empleo por género

Asistencia escolar

Morbilidad y uso de los servicios de salud

Acceso a Programas Sociales

Discusión de resultados Intervenciones del PCR mejoran el transporte rural –Reduce el tiempo de viaje en los tramos de camino tratados –Percepción muy positiva sobre la calidad de la rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales tratados Los efectos tempranos en los ingresos familiares están ausentes en promedio. Sin embargo, –efectos positivos en el ingreso en los pueblos de mayor altitud –efectos aparecen fuertes cuando se condiciona a presencia de infraestructura de clave (energía, comunicaciones, mercados locales) –No encontramos efectos en las tareas del hogar ni en diversificación de fuentes de ingresos Efectos en el empleo son más importantes para las mujeres –CC: trabajo agrícola asalariado –CH: trabajo agrícola como familiar no remunerado (FNR)

Discusión de resultados II Efectos importantes sobre inversiones de los hogares en capital humano Impactos claramente diferenciadas entre caminos carrozables (CC) y caminos de herradura (CH) ¿CC y CH desempeñan papeles diferentes en la red de caminos? –CC mejoran la conexión a las ciudades grandes, mejorando el acceso a las escuelas, centros de salud y también a las oportunidades de empleo no-agrícola –CH mejoran la conexión entre las parcelas y viviendas; a las fuentes de agua y leña Permite a los miembros del hogar, especialmente las mujeres, trabajar más en las parcelas familiares, sin sacrificar la asistencia a la escuela y/o las tareas domésticas

Implicancias de política Concesionar la rehabilitación y mantenimiento de caminos puede funcionar para mejorar la transitabilidad –Establece incentivos adecuados en favor de actividades preventivas y de mantenimiento continuo y oportuno de las vías –Posible elemento clave: incluir el mantenimiento regular permite contratos basados en resultados (supervisión de la comunidad puede basarse en observables) –Y eso puede haber ayudado a que el programa resista algo mejor riesgo de corrupción (Olken, 2007)

Implicancias de política II Caminos mejorados generan algunos ingresos tempranos (no para todos, y con algunas condiciones clave) y bienestar general a la población asociada –Incluso sin incluir la construcción de nuevos caminos ni el aumento de categoría de camino (a pavimentado) –Incluso en las zonas más pobres, donde la presencia del Estado es escasa y la pobreza alta Son importantes los efectos en el empleo diferenciados por género y dan lugar a una justificación para incluir CH –Aun así, se necesita un análisis más amplio sobre sus implicaciones para la equidad de género