la agenda pendiente y el rol del nivel local Descentralización de la gestión educativa en el Perú: la agenda pendiente y el rol del nivel local Néstor Valdivia Vargas Seminario Internacional “Cambios institucionales para un Estado más inclusivo“ Lima, 10 – 12 Julio 2012

Unidades de Gestión Educativa Local Objetivo: ubicar en la discusión de la agenda actual sobre gestión educativa descentralizada el tema referido al rol del nivel local: Unidades de Gestión Educativa Local Gobiernos Locales (municipalidades) Se priorizará el diagnóstico sobre el rol de las municipalidades –dejando por ahora el análisis de las UGEL- Las conclusiones buscan identificar los principales roles que pueden cumplir los gobiernos locales en un modelo de gestión educativa descentralizada Dejaremos de lado la referencia a los mecanismos que operan desde los niveles intermedios para la mejora de la calidad educativa (ver Díaz et al. 2008)

La descentralización educativa y los problemas del marco normativo El proceso de descentralización de la gestión educativa iniciado en 2002 en el Perú se ha caracterizado por la ausencia de una planificación de largo plazo y la falta de coherencia de normas y políticas Proceso basado en procedimientos y reglas de acreditación y verificación de cumplimiento formal de requisitos, sin desarrollo de capacidades Transferencia de competencias y funciones iniciada el año 2005 y a la fecha finalizada, pero sin los recursos suficientes Programas nacionales del nivel central: alfabetización, capacitación docente, infraestructura escolar, y aprendizajes; nuevos programas bajo lógica de PpR (Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje PELA ) En la práctica, ha sido evidente la confusión de competencias y funciones : duplicidad , ambigüedad y superposición de niveles de gobierno e instancias de gestión –la falta de un modelo y una visión compartida del mismo (Molina 2012)- La descentralización educativa y los problemas del marco normativo

Diseño actual del sistema educativo peruano Gobierno Central Ministerio de Educación Gobierno Regional Gerencia de Desarrollo Social Dirección Regional de Educación Unidad de Gestión Educativa Local Gobierno Local Instituciones educativas

Énfasis normativo sobre la responsabilidad de la gestión educativa Gobierno Central Ministerio de Educación LOGR Gobierno Regional Gerencia de Desarrollo Social Dirección Regional de Educación PPMGE LOM Hay distintos énfasis sobre qué nivel o instancia debe ser el eje o tener la principal responsabilidad de la gestión educativa: la LOGR señala claramente al GR como el responsable, la LOM que da prioridad a las municipalidades, y la LGE señala a la institución educativa como el elemento central del sistema. Y por si fuera poco: el PPM “municipalizó” la gestión y la administración escolar Unidad de Gestión Educativa Local Gobierno Local LGE Instituciones educativas

Los nuevos roles de los niveles de gobierno en educación: Gobierno Nacional / Ministerio de Educación: Rector del sistema educativo Gobierno Regional: Responsable de la gestión descentralizada del servicio educativo sobre la base de las políticas educativas regionales Gobierno Local: Responsable de la articulación de las políticas y servicios que promueven el desarrollo humano de sus pobladores Las competencias de los niveles de gobierno se ejercen en relación a 11 ámbitos de la gestión educativa Definición de política, normatividad y planificación Provisión y administración del servicio Infraestructura y equipamiento Política y administración de Personal Formación docente Procesos Pedagógicos Aspectos Curriculares Investigación e Innovación Educativa Presupuesto y financiamiento Medición de aprendizajes Participación, transparencia y vigilancia ciudadana

Ejemplos de confusión de competencias y funciones Entre MINEDU y GR : Duplicidad de esfuerzos y falta de coordinación en las actividades de capacitación del PRONAFCAP y las DRE (diagnóstico en Huánuco, Huancavelica y Ayacucho, Vega et al. 2010) Entre GR (DRE) y UGEL: Visitas de supervisión y monitoreo a una misma IE, solicitud de los mismos formatos, como iniciativas en paralelo de las DRE y las UGEL (estudio sobre las UGEL de GRADE, Díaz et al. 2007) Entre MINEDU, GR y GL: En una misma provincia de Loreto, además de la infraestructura ofrecida por el Ministerio, construía aulas el Gobierno Regional y el Gobierno Local sin coordinación (estudio sobre gestión educativa presupuestal, Alcázar y Valdivia 2009) Entre UGEL y GL: En varios distritos del país, la construcción de los Proyectos Educativos Locales ha sido concebida como una tarea a cargo de la UGEL –sin mayor compromiso del gobierno local- Ejemplos de confusión de competencias y funciones

Fuente: Alcázar y Valdivia 2009

Agenda pendiente: la gestión educativa descentralizada Antecedente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Nº 29158 de 2007 DS 047-2009-PCM – Plan Anual de Transferencias: enfoque de “gestión descentralizada de los servicios públicos” Comisiones Intergubernamentales para definir mejor las competencias Ley Orgánica de Funciones (y matriz de competencias) de Educación Nuevas autoridades en el MINEDU: asumen ese enfoque basado en la articulación intergubernamental y promueven acuerdos con GR Desde entonces, experiencias a nivel regional y local: Las reformas institucionales en curso en GR (La Libertad, Arequipa, San Martín, etc.) Las experiencias locales (Ventanilla – Comisión Intergubernamental ¿Qué rol pueden jugar las municipalidades dentro de una gestión educativa descentralizada? Estamos hablando de 1,834 Municipalidades distritales y 194 Municipalidades provinciales en el Perú.

Tres modelos ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o articuladores de la gestión educativa local? Estudios de últimos años han dado cuenta del papel activo que cumplen las municipalidades en su localidad (Vargas 2007, Muñoz et al. 2009, Valdivia y Arregui 2009, Caycho y Castellanos 2009, etc.) Han constatado una realidad heterogénea en términos de organización, recursos, capacidades de gestión y experiencia de intervención en educación (estudio de GRADE 2009, tipología y casos) Actividades en educación son de distinta envergadura: construir aulas y cercos perimétricos, equipar las IIEE, solventar combustible para el desplazamiento de docentes, apoyar logísticamente a Redes Educativas, proporcionar desayunos escolares, promover capacitación docente, diseñar participativamente un plan de educación local, crear espacios para la gestión educativa local, etc. Intervenciones en seis ámbitos de la educación, la cultura y el deporte: Educación escolarizada Educación no escolarizada, no formal/ educación ciudadana/ popular Desarrollo de capacidades laborales, productivas (p.ej. Pymes) Atención a población excluida, grupos de riesgo, discapacitados, etc. Cultura Deporte y recreación DIFERENTES ACCIONES Apoyar Supervisar o monitorear Coordinar Articular Organizar, convocar Sostener, financiar Planificar, dirigir

3 tipos de municipalidades en Piura (análisis de conglomerados) Características de la educación Tamaño de población Población rural Pobreza Jóvenes con secundaria completa Tasa de analfabetismo Rendimiento (comprensión lectora)   Recursos y experiencia en educación PIM municipalidad Nivel educativo de funcionarios Servicios administrativos computarizados Número de actividades educativas de la municipalidad Administración de locales deportivos y culturales Administración de bibliotecas Fuente: Valdivia y Arregui 2009 - GRADE

Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o articuladores de la gestión educativa local? La experiencia del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa (PPM): poco tiempo de implementación, pero además recelo y “hermetismo” … Por lo tanto, realmente, no ha habido un balance de la experiencia Algunas lecciones aprendidas (entre otros, Caycho y Castellanos 2019, Alcázar y Valdivia 2009, Valdivia 2010): El modelo del PPM impuesto desde “arriba”: administración escolar municipalizada (no GR/DRE, ni visión de conjunto) ¿Es el PPM algo nuevo? Situaciones de continuidad: (Santo Domingo-Piura), de potenciación (Paucartambo-Pasco) y de novedad (San Juan Bautista-Loreto) El aspecto menos evaluado: lo pedagógico, porque la transferencia fue administrativa Aún en ese plano: problemas de manejo de planillas docentes Requerimientos de nueva forma de organización interna Y necesidad de más personal y con cierto tipo de especialización No está claro que hubiera un incremento significativo de presupuesto destinado a educación Si hubo una potenciación de la diversidad de acciones en educación Mayor control de la asistencia docente Si hubo una potenciación de la diversidad de acciones en educación: Talleres de Capacitación Docente, Construcción, refacción y/o remodelación, Escuelas Saludables, Alfabetización, Plan Lector, Becas de capacitación para los Directores y docentes destacados, contratar docentes para los Centros Educativos de Gestión Municipal – CEGEMUN y contratación de profesores de inglés y computación y la firma de Firma de Convenio con la Universidad “César Vallejo”, para brindar estudios a 100 Docente en Maestría y 30 Docentes en Complementación Educativa (M. de Paucartambo-Pasco) Balance intermedio del PPM encargado por USAID – clasificación en 5 grupos en base a tres criterios: 1) Han logrado implementar la Municipalización de la Gestión Educativa (constitución y funcionamiento del CEM, ST y CT)., 2) Durante sus actividades 2007-2008 han incidido en la mayoría de los 08 factores de la calidad de la educación (art. 13 LGE), 3) han generado cambios en el Modelo de Gestión de la Educación (Respecto de innovaciones pedagógicas reflexión sobre los modelos de gestión educativa, y/o cambios en la estructura de las dependencias evidenciadas en el organigrama municipal).

Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o articuladores de la gestión educativa local? Evaluaciones del PPM: De las 56 iniciales, 6 municipalidades tienen “avances significativos”: Paucarpata-Arequipa, Ventanilla- Callao, Los Olivos-Lima, San Juan Bautista – Loreto, Paucartambo-Pasco y Yarinacocha- Ucayali (Irigoyen 2009). Municipios urbanos, varios de los alcaldes reelectos, y tienen presupuestos altos. En varios casos ya contaban con experiencia en actividades de apoyo a la educación –previa al PPM-. Eran importantes los conocimientos y la experiencia en el tema educativo de los Secretarios Técnicos (algunos ex directores DRE) Estudio del BM sobre el PPM: “Hasta el momento, no se ha registrado un impacto positivo y significativo del plan piloto en las condiciones de provisión de servicios (aproximadas a partir de la calidad en la infraestructura de las aulas y provisión del mobiliario escolar), ni en los logros de aprendizaje en estudiantes de segundo grado de primaria (Vera Tudela et al. 2011). Pero tampoco ningún impacto sobre las brechas existentes al interior del distrito Los impactos positivos del programa se dieron sobre los logros de aprendizaje en las escuelas de distritos menos pobres –con mayores capacidades en términos de recursos y ubicadas en capitales provinciales o distritos cercanos a éstas- No se ha podido determinar con precisión los procesos que determinan ese resultado. Para ello, “se requiere contar con un análisis exhaustivo sobre las capacidades, procesos y recursos de los gobiernos locales para asumir la función educativa y determinar su verdadera potencialidad en el contexto peruano” (Op. Cit., pág. 20).

Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o articuladores de la gestión educativa local? Algunas experiencias de gestión educativa local: Santo Domingo - Piura (Caycho y Castellanos 2009) Las Lomas - Piura (Lebrun 2010) Paita – Piura (Valdivia 2010) San Juan Bautista – Loreto (Alcázar y Valdivia 2009, Irigoyen 2009) Jesús de Nazareno – Ayacucho Ventanilla – Lima (Neyra 2011) Los Olivos – Lima (Caycho y Castellanos 2009) Cuñumbuque - San Martín

Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o articuladores de la gestión educativa local? Municipalidad Provincial de Paita (Piura) Las acciones de la MPP a favor de la educación no empiezan a raíz de su participación en el PPM. Fuerte apoyo a la mejora física de las escuelas –principalmente dentro del distrito capital-: programa estratégico denominado “Infraestructura, equipamiento y automatización de servicios educativos” que incluye tres proyectos estratégicos por un monto de 11.5 millones de soles  Presupuesto municipal: el 9 % del PIM 2008 –alrededor de 5.2 millones- sirve para solventar actividades relacionada a la educación –alrededor de ¾ partes destinado a infraestructura escolar.  Además, importante proporción del Presupuesto Participativo destinado a esa área (16 % del mismo) Además: contratación de 19 docentes de instituciones educativas y 54 promotoras de PRONOEI. Y también la facilitación de pasantías para docentes hasta ahora han sido financiadas como gasto corriente y no dentro del POI de la unidad orgánica encargada de la educación Municipalidad Distrital de San Juan Bautista (Loreto) Ha elaborado un Plan Operativo Multianual 2008-2010 que define como objetivo general la mejora de la calidad de la educación en el distrito y plantea doce objetivos específicos Validación de un modelo de acompañamiento y monitoreo a 250 docentes con apoyo de la DRE. Sistema para medir la evolución de los Resultados de Aprendizaje, con una Línea Base (Inicial, 2° y 6° grado de primaria y 3° grado de secundaria). Fortalecimiento de capacidades a docentes y directores, de Redes . Proyecto innovador para elevar la cobertura de las niñas y los niños a nivel inicial, primaria y secundaria en especial en las zonas periurbanas y rurales –con buenos resultados- . En este último proyecto de logró involucrar a la DEMUNA, quien visita a los padres para que ellos envíen al niño a la escuela (Irigoyen 2009) Coordinación con otras instituciones para el apoyo a la educación; ejemplo, Bomberos Unidos sin Frontera – BUSF entregaron 710 mochilas con útiles escolares para alumnos que recién ingresan al sistema escolar. Impulso a la lucha contra el analfabetismo Programa de Alfabetización es financiado con recursos propios.

Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o articuladores de la gestión educativa local? Municipalidad Distrital de Ventanilla (El Callao, Lima) La construcción del PEL llevó a la creación de un modelo de gestión educativa local (“Escuelas felices e integrales”) –cuyo grupo impulsor estaba integrado por la municipalidad, UGEL, Red de salud y diferentes instituciones de la sociedad civil- Proyectos innovadores pedagógicos que han incidido en el planteamiento de nuevos modelos de gestión de la Educación en el distrito – apoyo del proyecto UNICEF y alianza con la UGEL- “La gestión educativa distrital va mucho más allá de un simple acto administrativo y requiere de la articulación de esfuerzos entre los diferentes niveles y sectores de gobierno para mejorar la calidad educativa”, y en el ámbito local la municipalidad puede jugar precisamente el rol articulador –para lo cual era necesario establecer “un mapa concertado de competencias que considere además del gobierno central y la municipalidad distrital, el rol de las regiones y municipalidades provinciales” (Neyra 2011) Municipalidad de Santo Domingo (Morropón, Piura) Desde PDC, importancia al Eje Educación, Cultura, deporte y recreación, procesos e instrumentos de planificación educativa, PED, y Currículo concertado Un proceso liderado e impulsado por el Gobierno Local: construcción participativa del PEL, involucramiento de los docentes, elaboración de un Currículo Diversificado Local Constitución de equipos de docentes para la gestión de Proyecto “Calidad y Equidad educativa en Santo Domingo” Participación de DRE, UGEL, Redes Educativas Locales (REL)-coordinadores, docentes, directores de IIEE, IST, COPALE, CONEI, otros. Experiencia en el PPM: desistió de continuar, desencuentro entre propuesta de organización “prefijada” y la dinámica local, la estructura municipal no estaba diseñada para el rol de apoyo especializado orientado a atender la problemática escolar y asumir la gestión administrativa del personal docente

Modelo de Gestión Educativa del GR de San Martín Contexto: proyecto USAID/AprenDes -SUMA (2004-2009), PEAR, PELA, movilización de actores locales por la mejora de los aprendizajes. Proyecto Educativo Regional (2007), su implementación: planificación estratégica (Programa de Gobierno Multianual en Educación -PGME) y operativa basada en PIP en educación Modelo de Gestión Educativo Regional – aprobación en 2010, y oficialización de su implementación en 26 distritos a través de la RDR N° 3025-2011-GRSM/DRE del 19 de setiembre del 2011 –“con la participación comprometida de los directores de UGEL”. Supuso la “delimitación participativa” de roles y funciones de instancias de gestión educativa descentralizada (UGEL –DRE) y niveles de gobierno Lo pedagógico es lo central, cuatro estrategias clave: diseño y validación del DCR, diseño y aplicación de Propuesta Pedagógica Integral, diseño y aplicación del Programa Regional de Formación y Perfeccionamiento Docente, diseño y aplicación del Sistema de Seguimiento de la Gestión Educativa Se ha priorizado con el apoyo del proyecto USAID/PERÚ/SUMA, a los distritos de Pajarillo y Cuñumbuque, como Laboratorio de la Gobernanza Local de la Educación en San Martín, identificándola como el espacio territorial, social e institucional de validación de las políticas educativas El Gobierno local distrital conductor de la política educativa local, define prioridades y metas educativas en su territorio; no administra los recursos educativos sino vincula el desarrollo educativo con la visión de desarrollo territorial, dando para ello el soporte institucional al proceso en el marco del PER y el PGME en lo concerniente a su jurisdicción, a partir de su PDCD, el PEL y el Presupuesto Participativo como complemento a sus recursos ordinarios El Gobierno Local, conjuntamente con la UGEL y la Red, orienta las políticas educativas del distrito, promueve la elaboración e implementación del PEL articulado al PDCL, la aplicación de la propuesta pedagógica en las IIEE, y la gestión de proyectos de inversión pública y el presupuesto regular para el desarrollo de capacidades de la comunidad educativa Convoca y preside la Mesa Intersectorial que coordina y concerta acuerdos con los sectores públicos como Salud, Agricultura, el PRONAA, el Programa de Vaso de Leche y organizaciones de la sociedad civil, que ayude a mejorar las condiciones de educabilidad de los estudiantes Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o articuladores de la gestión educativa local?

Conclusiones

Principales roles del gobierno local en la gestión educativa Planificación y conducción de la política educativa local, como eje articulador y dinamizador de la gestión educativa en la jurisdicción Gobierno local convertido en eje de la planificación y gestión educativa local, pero con diferentes actores Soporte institucional de las diferentes iniciativas desplegadas desde las IIEE y las Redes Educativas (no necesariamente incorpora la función directa del acompañamiento y monitoreo pedagógico) Apoyo a la provisión del servicio educativo, en infraestructura, equipamiento, soporte logístico y pago de docentes Gobierno local involucrado y sensible a las necesidades de las IIEE en términos materiales Brinda financiamiento y apoyo indirecto al servicio y los docentes y las Redes Educativas Se contrata docentes para cubrir demanda educativa Apoyo a la educación no formal, formación ciudadana, desarrollo cultural y promoción de una “ciudad educadora” Gobierno local atiende necesidades de diferentes sectores sociales (pymes, OSB, juventud y grupos en riesgo) Labor de educación en valores e integración social Enfoque de servicios a la comunidad (bibliotecas, deporte, recreación)

Diferentes roles suponen…. diferentes capacidades Planificación y conducción de la política educativa local, como eje articulador y dinamizador de la gestión educativa en la jurisdicción Liderazgo y voluntad política (apuesta por la educación) Capacidad de planificación estratégica de lo educativo Propuesta democrática de desarrollo (participación) Capacidades técnicas más complejas en lo educativo (especialistas con conocimiento y experiencia) Capacidad de gestión de proyectos sociales Crear y fortalecer instancias de gobernanza local Apoyo a la provisión del servicio educativo, en infraestructura, equipamiento, soporte logístico y pago de docentes Vinculación directa con la comunidad (atención a demanda) y cierto conocimiento de las IIEE Recursos presupuestales de inversión Capacidad mínima de gestión administrativa (ej. pagos) Capacidad para elaboración e implementación de proyectos de “cemento y fierro” Apoyo a la educación no formal, formación ciudadana, desarrollo cultural y promoción de una “ciudad educadora” Infraestructura y equipamiento propios Capacidad administrativa de servicios Personal con experiencia y/o especialización en capacitación y educación popular Eventualmente, capacidad en gestión de políticas culturales