El estado y su intervención en la economia FINANZAS PÚBLICAS Unidad II El estado y su intervención en la economia Oct. 2012

Contenido El marco legal institucional del sector público en Nicaragua   La organización del sector público en Nicaragua El sector público en las cuentas nacionales El ciclo presupuestario en Nicaragua El sistema presupuestario y presupuesto por programas El plan de desarrollo económico y social

El marco legal institucional del sector público en Nicaragua

Marco Legal Principal del Estado Constitución Política de Nicaragua Ley N°290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. Ley N°550, Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario. Ley N°466, Ley de Transferencias Municipales. Ley N°453, Ley de Equidad Fiscal. Ley N°528, Ley de Reformas y Adiciones a la Ley 453, Ley de Equidad Fiscal. Ley 712, Ley de reformas y adiciones a la Ley No. 453, Ley de Equidad Fiscal y a la Ley No. 528, Ley de Reformas y Adiciones a la Ley de Equidad Fiscal. Leyes de Presupuesto General de la República.

La organización del sector público en Nicaragua

Gobierno según el MEFP 2001 El Gobierno de un país comprende las autoridades públicas y sus organismos, que son entidades creadas mediante procesos políticos y dotadas de poder legislativo, judicial y ejecutivo en un área territorial determinada. Las principales funciones económicas de un gobierno son: Asumir la responsabilidad por la provisión de bienes y servicios a la comunidad en términos no de mercado, ya sea para consumo colectivo o individual. Redistribuir el ingreso y la riqueza por medio de pagos de transferencia. Otra característica del gobierno es que estas actividades deben financiarse principalmente con impuestos u otras transferencias obligatorias. Obviamente, un gobierno también puede financiar una parte de sus actividades durante un determinado período endeudándose o adquiriendo fondos de fuentes distintas a las transferencias obligatorias, tales como de ingresos por intereses, ventas incidentales de bienes y servicios o arriendo de activos del subsuelo.

Gobierno según el MEFP 2001 El Gobierno General comprende todas las unidades institucionales que realizan principalmente actividades no de mercado. El sector público incluye todas las unidades del sector gobierno general más todas las corporaciones públicas. El análisis del sector público es de importancia, porque permite captar el impacto que tienen en la política fiscal las actividades de las corporaciones (empresas) públicas.

Los sectores de la economia Sector de corporaciones no financieras Sector de corporaciones financieras Sector gobierno general Sector de instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares Sector de hogares Sector Gobierno General Sub sector Gobierno Central Subsector Gobierno Estatal Subsector Gobierno Local Todos los sub sectores incluyen los fondos de seguridad social

El Sector Público Sector Público Gobierno General Gobierno Central Gobierno Estatal Gobierno Local Corporaciones Públicas Corporaciones públicas Financieras Corporaciones públicas Monetarias, incluido el Banco Central Corporaciones públicas Financieras No Monetarias Corporaciones públicas No Financieras

El Sector público en Nicaragua Sector público No Financiero Gobierno Central Empresas públicas ENACAL EPN ENEL ENATREL TELCOR INSS Gobierno Local Sector público Financiero BCN INISER Banco Produzcamos

Que es el Gobierno Central?? Se entiende por Gobierno Central al conjunto de entidades constituidas por los Ministerios y otros organismos bajo el ámbito del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial y Poder Electoral. Se incluyen también las dependencias del Gobierno Central que puedan operar regional o localmente.

Instituciones del Gobierno Central -1- De acuerdo con la Ley 550, Titulo I, articulo 3: Poder Ejecutivo (Lo dirige el Presidente de la República, quien también es Jefe Supremo del Ejercito de Nicaragua).   Poder Legislativo (Asamblea Nacional) Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) Poder Electoral (Consejo Supremo Electoral) Contraloría General de la República (CGR). Procuraduría General de la República (PGR).

Instituciones del Gobierno Central -2- Poder Ejecutivo:   Presidencia y Vicepresidencia de la República. Ministerios de Estado:   Ministerio de Gobernación (MIN-GOB); Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX); Ministerio de Defensa, Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP); Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC); Ministerio de Educación (MINED); Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR); Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI); Ministerio de Salud (MINSA); Ministerio del Trabajo (MITRAB); Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARENA); Ministerio de la Familia (MIFAMILIA); Ministerio de Energía y Minas (MEM). Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria y Cooperativa..

Instituciones del Gobierno Central -3- Poder Ejecutivo:   Entidades Desconcentradas dependientes de los ministerios del Estado: La desconcentración administrativa es una forma de organización administrativa en la cual un órgano centralizado confiere autonomía técnica a un órgano de su dependencia para que ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente gubernamental que tiene administración desconcentrada, no tiene patrimonio propio ni personalidad jurídica, su status legal y presupuesto devienen del Ministerio al que están vinculados jerárquicamente.

Entes descentralizados Presidencia de la República BCN, FNI, INIDE, FISE, INETER, INE, INAA, TELCOR, INSS, INISER, PGR, INVUR MINGOB ISSDHU MIFIC INTUR, INPYME MINED INC, INJUVE MAGFOR INTA, IDR, INAFOR MITRAB INATEC MIFAMILIA INSTITUTO DE LA MUJER

Descentralización versus Regionalización Descentralización Político-Administrativa: Es una forma de organización administrativa en la cual se confiere, a través de una ley, autoridad, competencias, funciones y recursos, que antes eran ejercidos o administrados por entidades sectoriales centrales, a entidades territoriales con autonomía política, administrativa y financiera. Estas entidades territoriales son personas jurídicas de derecho público, tienen patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Autonomía Municipal: Es el derecho y la capacidad efectiva de las Municipalidades, para regular y administrar, bajo su propia responsabilidad y en provecho de sus pobladores, los asuntos públicos que la Constitución y las leyes le señalen. Régimen de Autonomía: Es el sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico y financieramente descentralizado dentro de la unidad del Estado nicaragüense, que establece las atribuciones propias de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua, de sus órganos de administración, los derechos y deberes que corresponden a sus habitantes para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos indígenas y comunidades étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, consignadas en la Constitución Política de la República de Nicaragua, la Ley 28 y demás leyes de la República.  

El Sector público en las Cuentas Nacionales

PIB 2011 a precios constantes (enfoque de la producción) Fuente: BCN.

Sectores institucionales Valor agregado 2006 por Sectores institucionales (porcentaje) Fuente: BCN

Servicios del Gobierno General: Administración pública y defensa, enseñanza de no mercado y servicios sociales y de salud de no mercado, y servicios de asociaciones, esparcimiento y otros servicios La elaboración de las cuentas para esta partida se hizo mediante el análisis detallado de las diversas transacciones que realiza el gobierno. En el caso del gobierno central se realizó un trabajo minucioso a nivel de partida presupuestaria y en algunos casos de investigaciones complementarias, tal es el caso de las transferencias corrientes, y de las partidas generales que pueden involucrar gastos de diversas naturaleza. Asimismo se reclasificaron partidas que se encontraban dentro de las transferencias corrientes y que de acuerdo al Sistema son remuneraciones.

Ejecución presupuestaria por objeto de gasto de las municipalidades; Servicios del Gobierno General: Administración pública y defensa, enseñanza de no mercado y servicios sociales y de salud de no mercado, y servicios de asociaciones, esparcimiento y otros servicios Las principales fuentes de información utilizadas para estas cuentas fueron: Ejecución presupuestaria del gobierno central por organismo y objeto del gasto; Ejecución presupuestaria y/o estados financieros de los organismos descentralizados; Ejecución presupuestaria por objeto de gasto de las municipalidades; Estados financieros y sus anexos del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) y; Estados financieros y sus anexos de universidades que reciben transferencias del gobierno.

la adquisición de bienes y servicios de uso intermedio, Servicios del Gobierno General: Administración pública y defensa, enseñanza de no mercado y servicios sociales y de salud de no mercado, y servicios de asociaciones, esparcimiento y otros servicios El valor bruto de producción del gobierno se calcula sumando los gastos incurridos para llevar a cabo la prestación de sus servicios dentro de los que se incluyen: la adquisición de bienes y servicios de uso intermedio, el pago de remuneraciones a sus asalariados y de montos poco significativos de impuestos indirectos. La función del gobierno tiene un carácter social y comunal, y financia sus actividades con recursos del sistema fiscal principalmente. Por ende la composición de sus cuentas de producción no incluye excedente bruto de explotación.

Servicios del Gobierno General: Administración pública y defensa, enseñanza de no mercado y servicios sociales y de salud de no mercado, y servicios de asociaciones, esparcimiento y otros servicios Esta producción incluye los servicios que se consumen en nombre de la colectividad (gasto de consumo colectivo) y que son en beneficio de la sociedad en su conjunto. Se identifican como aquellos que la administración pública proporciona a la sociedad en forma gratuita o a precios económicamente no significativos (administración general y la defensa); También incluye los que se consumen en forma individual (gasto de consumo individual), que al igual que los colectivos, se proporcionan a la sociedad en forma gratuita, pero que son en beneficio de los hogares individuales (servicios de educación y salud pública y los servicios de esparcimiento). El gasto de consumo final del gobierno general comprende el gasto corriente total del mismo, incluyendo la compra de bienes, servicios y los gastos de sueldos y salarios por prestar servicios médicos, educativos, administrativos, de esparcimiento y para fines militares.

Servicios del Gobierno General (Tasa de crecimiento anual)

El Presupuesto General de la República de Nicaragua

El Presupuesto General de la República (PGR) El Presupuesto General de la República (PGR) es el instrumento organizador de las finanzas públicas de un país. Consiste en un documento aprobado mediante Ley de la República en el que se especifican todos los ingresos y gastos del Estado durante un período determinado, generalmente un año. Constituye el principal instrumento de política económica de corto plazo. La norma presupuestaria es una ley en la plenitud de su sentido: Material: Contiene disposiciones jurídicas que vinculan a la Administración y a los particulares; Formal: Ha de ser aprobada por el órgano al que constitucionalmente corresponde la función legislativa.

El Presupuesto General de la República (PGR) En el PGR se encuentra implícita la visión gubernamental de las prioridades nacionales y la lógica económica del Estado. La racionalidad de los planes y programas contenidos en el Presupuesto, la armonización y tendencias del ingreso, gasto e inversiones, así como la responsabilidad y eficacia con que se participa en su formulación, ejecución y control, es una de las mejores formas de medir la calidad de nuestros gobernantes, legisladores y –por qué no decirlo- también de la sociedad civil.

COPADES NOVIEMBRE ESTRUCTURA DEL GASTO PARA 2008, 2010 Y 2011 (Según Clasificación Funcional del Gasto) 2008 2010 2011

El Presupuesto General de la República (PGR) Desde el punto de vista de Política Económica: Define y ejecuta el tipo de política macroeconómica y sectorial, que el Gobierno ha decidido realmente implementar durante ese año. Desde el punto de vista contable: Es un instrumento de la Administración Publica que tiene como función realizar la contabilidad de la Nación, donde se calculan los ingresos, egresos y el balance del presupuesto que tendrá el país durante un año. Desde el punto de vista legal: Es una Ley Nacional, orientada desde la Constitución Política y aprobada en la Asamblea Nacional.

Principios básicos del PGR Unidad: Todos los ingresos y gastos, ordinarios y extraordinarios, deben agruparse en un documento único. Cualquier ingreso o gasto extrapresupuestario es inconstitucional. Integralidad: El Presupuesto debe contener, por separado, todos los ingresos y gastos, “en bruto”, sin deducciones ni compensaciones. No afectación de recursos: Ningún ingreso debe destinarse a gastos selectivos, o estar sujeto a una afectación especial. Especificación de gastos: Las partidas presupuestarias deben asignarse a actividades o programas concretos, y no con destinos genéricos o globales. Exclusividad: Toda materia no financiera debe excluirse del Presupuesto de la República. Anualidad: El Presupuesto es una ley de duración definida. Equilibrio presupuestario: Los ingresos y gastos deben ser concordantes entre sí. Publicidad y claridad: Además del requisito formal de la publicación de esta ley en el Diario Oficial, el Presupuesto debe divulgarse ampliamente y explicarse con sencillez.

Sistema de Administración Financiera del Sector público (SAFSP) Composición Subsistema Presupuesto Subsistema de Tesorería Subsistema de Crédito público Subsistema de Contabilidad Gubernamental Vinculaciones Sistema de Administración de Contrataciones del SP Sistema de Administración del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa Sistema de Administración de Bienes del Sector público Sistema Nacional de Inversiones públicas

Subsistema Presupuesto Comprende los principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso de presupuestacion, el cual se rige a todos los organismos y entidades del Sector público con las limitaciones especificas establecidas en la misma Ley. Formulación Aprobación Ejecución Control Evaluación Liquidación Etapas del Proceso de Presupuestacion Este proceso forma parte del SAF por tanto cada una de sus etapas esta vinculada con el resto de subsistemas a los cuales pertenece el PGR.

El PGR como canal de distribución de la política macroeconómica -1- Política Objetivo Crecimiento con equidad Solo así se cumplirían las dos metas del primer ODM

El PGR como canal de distribución de la política macroeconómica -2- Política Sectoriales Impulsar al sector agrícola de consumo interno Impulsar los pequeños productores agropecuarios Lograr incrementos de la productividad de las MIPYMES Lograr el crecimiento de la atención en salud de personas de 15 anos y mas Aumentar la cantidad de alumnos que reciben de educación Política sectorial dirigida a lograr equidad en la distribución del ingreso

La participación ciudadana

La participación ciudadana

La participación ciudadana Un tema ampliamente criticado desde hace muchos años. Sociedad Civil argumenta que nunca se han tomado en cuenta sus opiniones sobre temas presupuestarios, macroeconómicos (FMI) y de transparencia. CONPES fue solo una solución teórica. SC ha hecho severas criticas a los CPC. Algunos investigadores han expresado que situación de los CPC en Managua no es igual en el resto del país. Es posible medir el grado de participación ciudadana??

Niveles de organización del SAF Órgano Rector MHCP Órganos Ejecutores SS PRESUPUESTO SS TESEORERIA SS CREDITO PÚBLICO SS CONTABLIDAD GUBERNAMENTAL

Subsistema de Administración del Presupuesto SSAP Órgano Rector DGP - MHCP Órganos Ejecutores División General Administrativa Financiera (de cada ente sujeto presupuestacion) Poderes del Estado Entidades y órganos descentralizados Entidades descentralizadas de base territorial Empresas del estado Instituciones financieras del estado Órganos autónomos

Las instituciones en el proceso de formulación del PGR La DGAF de cada ente del Estado tiene tres instancias encargadas de la actividad presupuestaria Unidad Ejecutora de Programa (UEP) Unidad de Planificación (DAF) Comité del Presupuesto En el MHCP las actividades presupuestarias se realizan en dos instancias: Dirección General de Presupuesto (DGP) Dirección Superior En la Presidencia el encargado de la labor presupuestaria es: Gabinete Económico

Esquema de la formulación institucional del PGR

Flujo de la aprobación del PGR

Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) Justificación: Fortalecer el vínculo entre la asignación de recursos y los objetivos estratégicos. El sistema de administración presupuestaria no está funcionando de manera apropiada como método de priorizar los gastos Débil vínculo entre el presupuesto de capital y la ausencia de una provisión adecuada para los gastos recurrentes que los proyectos de inversión originan. Los sistemas y las capacidades presentaban el suficiente desarrollo como para contemplar un giro de un enfoque anual, basado en insumos, hacia la programación presupuestaria de mediano plazo, focalizada en resultados. Pretende mejorar la administración de las Finanzas Públicas

¿Por qué un Marco Presupuestario de Mediano Plazo? El MPMP es una herramienta que permite integrar: Políticas nacionales y sectoriales MPMP Planificación Estratégica Formulación Presupuestaria

Objetivos del MPMP Vinculo directo con la Política Previsibilidad en el flujo de fondos a las instituciones Marco plurianual – un Marco Fiscal a Medio Plazo Derivado de una estimación de las obligaciones del Estado y los recursos disponibles Prioridades nacionales definidas (Programa de Gob.) Prioridades estratégicas claramente identificadas en el presupuesto Asignación de recursos que refleja las prioridades Sistema de medir resultados del gasto, comparándolos con las prioridades estratégicas y las metas Vinculo directo con la Política Transparencia Estructura Programática clara Productos y resultados identificados y monitoreados Integración de Proyectos de Inversión y Gastos Corrientes para programar los gastos operacionales de las inversiones

Componentes del MPMP Documento del MPMP Marco Fiscal de Medio Plazo Declaración de objetivos de política fiscal Una serie integrada de metas y proyecciones macroeconómicas de mediano plazo Límites y restricciones macroeconómicas Documento del MPMP Documento anexo a la Ley del Presupuesto General de La República Marco de Gastos Institucionales de Medio Plazo Mision , Situación del sector y estratégia por institución Descripción de acciones relevantes por Programa Resultados y productos por programa Presupuestos y metas para 3 años

El Proceso de Implementación del Marco Presupuestario de Mediano Plazo en Nicaragua ….. MFMP + 3 MGSMP MFMP + 18 MGIMP MGIMP de 18 Ministerios + 6 Inst. Descentralizadas MGMP de 18 Ministerios +15 Inst. Descentralizadas MGMP de 18 Ministerios +27 Inst. Descentralizadas 2009 2008 2007 2006 2005 ..… refinando y extendiéndolo cada año

Marco Presupuestario y de Mediano Plazo (MPMP) El proyecto de PGR que el Presidente envíe a la AN deberá contener Una relación de los objetivos que se propone alcanzar. Explicaciones para la estimación de los ingresos. Explicaciones para la determinación de las autorizaciones de egresos. Las estadísticas de ingresos. Las estadísticas de egresos. Las fuentes de financiamiento. La evolución de la deuda pública. La evolución de la balance fiscal en su clasificación económica. El contexto macroeconómico. La proyección de las principales variables macroeconómicas (incluido los supuestos).

Un ejemplo: MINED

Un ejemplo: MINED

Quienes ejecutan el PGR y donde lo ejecutan MIN-GOB; DEFENSA; MHCP; MIFIC; MINED; MAGFOR; MTI; MINSA; MITRAB; MARENA; MIFAMILIA; MEM; PGR, INIFOM, ENTES DESCENTRALIZADOS Y OTRAS INSTITUCIONES Entes y organismos estatales 152 municipios de los 15 departamentos y 2 regiones autónomas Y el MINREX??

Quien controla la ejecución del PGR?? MHCP PODERES DEL ESTADO CGR ENTES DESCENTRALIZADOS OTRAS INSTITUCIONES

Evaluación del PGR Trimestral y anual. La consolidación la hace el MHCP por medio de la DGCG. Entes y Organismos Estatales sujetos a presupuestacion también intervienen, dado que elaboran la información y la envían a la CGR y a MHCP. MHCP la envía a AN y la publica en la web: http://www.hacienda.gob.ni/hacienda/drpresupuesto_informes.jsp GCR debería de hacer también una evaluación del PGR.

ENTES DESCENTRALIZADOS Liquidación del PGR AN DGP PODERES DEL ESTADO CGR ENTES DESCENTRALIZADOS OTRAS INSTITUCIONES Hoja Electrónica CGR

Proceso de Presupuestación

Etapas del proceso de presupuestación Duración: 2 años y 3 meses

Elementos básicos para la formulación de la política presupuestaria El PNDH 2009-2011 El PEF 2007-2010 El MPMP La política de endeudamiento (con base en la Ley de Deuda Pública) El PIP La cuenta de inversiones del ejercicio presupuestario clausurado. El presupuesto ejecutado y el consolidado del Sector público del ejercicio vigente.

Otros elementos a tomar en cuenta El MHCP informa sobre la política presupuestaria para el ejercicio a los organismos y entidades del Sector público, a mas tardar el 30 de mayo de cada año. A través de esta política, el MHCP establecerá los techos presupuestarios para cada entidad y organismo. Con base en esta política los entes y organismos formulan su propuesta de asignación presupuestaria. Si el organismo o ente no entrega su propuesta a la fecha indicada por el MHCP, se entenderá que esta de acuerdo con las asignaciones remitidas por este ministerio.

Fechas y organismos que intervienen en el proceso del PGR

Aprobación en la Asamblea Nacional

La ejecución presupuestaria Se efectúan las actividades presupuestadas en la fase de formulación, dentro de un marco jurídico y normativas que lo ordenan y regulan en cada momento. En caso de que no haya entrado en vigencia la Ley Anual del Presupuesto General de la República al inicio del ejercicio presupuestario, regirá provisionalmente el Proyecto de PGR del año anterior hasta que se apruebe. La ejecución presupuestaria tiene tres etapas: La planificación de la ejecución presupuestaria. Las modificaciones presupuestarias. El cierre de las cuentas presupuestarias.

La planificación de la ejecución presupuestaria Cada programa presupuestario de cada organismo del GoN programa los recursos humanos y materiales que necesita, en correspondencia con los Directores de Programa y las áreas responsables de contratación de personal y administración de bienes, y con las DAF. Gestión operativa (realizada en cada programa) Se establecen las referencias para el monitoreo y seguimiento de las ejecuciones y de la aplicación de los recursos físicos y financieros. Gestión institucional (entre los programas y autoridades superiores del organismo) Compatibiliza las solicitudes de egresos de los organismos con las proyecciones de ingresos de Tesorería y otras fuentes de financiamiento. Controla los déficits de caja o de presupuesto. Permite que la solvencia del Sector público no se deteriore por la postergación de los pagos. Gestión global (en el MHCP)

Otros aspectos a considerar… Modificaciones Presupuestarias. Liquidación presupuestaria. Leerlo en el libro de Alicia Sáenz.

Es siempre hermoso el proceso del PGR?? Sociedad Civil demanda que haya mayor participación ciudadana. La aprobación del Presupuesto se retrasa por los conflictos políticos en la AN. No hay una evaluación macro del PGR disponible a la Sociedad Civil. CGR no hace una evaluación del PGR. MHCP no pública en tiempo y forma el informe de evaluación de la gestión de las finanzas públicas (2006 último disponible). Public Expenditure Review (PER) del World Bank no está disponible al público. Se pagaron los CENIS.