Liderazgo Político, Renta y Política Económica: Venezuela 1999-2004 Leonardo V. Vera Octubre 2004 UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA Escuela de Economia

Explicar la razón de ser y la orientación de la Política Económica El Problema Explicar la razón de ser y la orientación de la Política Económica Evaluar el desempeño macroeconómico

La Percepción Establecida de la Gestión Económica 1999-2004 “Hasta ahora, solo se han combinado las políticas neoliberales existentes anteriormente …con un conjunto de medidas de corte populista y asistencialista , que buscan atenuar los efectos de estas medidas en los sectores de menos recursos a través de la ayuda del Estado. De manera que no existe un programa económico definido a pesar de los insistentes anuncios del Presidente por demostrar lo contrario.” Moreno, Rodríguez, Cubillán y Diaz (2001) “La carencia de un proyecto estratégico de país en un gobierno en el que conviven diversos partidos políticos con intereses muchas veces contrapuestos se ha convertido, en el primer año de administración del Estado, en el principal obstáculo para reconstruir la deteriorada economía venezolana.” Hernández Arvelo (2000) “Aunque es innegable que el Presidente Chávez no tenía un programa económico coherente, puso fin a 10 años de privatizaciones.” Ellner (2004, p. 25) “…el partido de Chávez (el MVR) se había improvisado para la campaña electoral y era típicamente populista, aglutinado en torno del líder, sin coherencia ideológica y sin mucho menos un programa bien elaborado o equipos de trabajo preparados para sumir las distintas dimensiones del cambio de rumbo que se pretendía adelantar. Por estas razones, era de esperar que la gestión de Chávez tuviera sus incoherencias y sus contradicciones.” Parker (2003, p. 108) “El gobierno pronto reveló la carencia de un plan económico orgánico que sirviera de patrón a la estrategia de crecimiento…el régimen de Chávez improvisaba medidas que no parecían responder a criterios de ejecución programática, sino a un enfoque incoherente y cortoplazista” Malavé Mata (2003)

¿Es esta percepción correcta? ¡No del todo! La política económica desde el año 1999 no es coherente o incoherente pues no es resultado de un diseño. La política económica termina siendo un sub-producto de una configuración de tres pilares. (Régimen donde predomina la captura, la exclusión y el empobrecimiento) Evaluación pública de la Institucionalidad Política Perpetuación y Profundización del Modelo Rentista El curso de la Política Económica Signo del Liderazgo Estructura de la Economía (Dependiente de un Recurso Natural) (Transformacional) Resultados Configuración Económico-Política Estrategia Instrumental

“Factional Democracy” ¿Cómo caracterizar al régimen político en Venezuela? (antes de 1999) Eifert, Gelb y Borje (2003) distingue 5 tipos de regimenes políticos en países dependientes de recursos petroleros: Democracias Maduras, Democracias Faccionales, Autocracias Reformistas, Autocracias Paternalistas y Autocracias Predatorias “Factional Democracy” Rasgos Políticos Government and parties often unstable relative to interest groups Political support gained through clientelistic ties and provision of patronage Wide social disparities, lack of consensus Politicized bureaucracy and judicial system Implicaciones Institucionales Short policy horizon Policy instability, nontransparency, high transaction costs Strong state role in production Strong interests attached directly to state expenditures; politically weak private non-oil sector and prostabilization interests Impliciaciones Económicas Saving very difficult Procyclical expenditure; instability Rents transferred to different interests and to public through subsidies, policy distortions, public employment

¿Qué explica la pésima evaluación pública de la institucionalidad política? La crisis del “sistema populista de conciliación de élites” (Rey, 1980) (b) La crisis de legitimidad de las instituciones. El Estado percibido como una arena colonizada por los partidos políticos tradicionales y por grupos de interés (c) El agotamiento del modelo del modelo Rentista (comprometiendo la vocación de reparto y desarrollista del Estado) (d) La fatiga generada por los programas de ajuste. Inestabilidad sin crecimiento. Pérdida de legitimidad del sistema. Crece la anti-política; es decir, la idea de gobernar sin la intermediación de los partidos políticos. Mientras más se prolongó la espera por romper el molde, creció la ansiedad por buscar soluciones drásticas (radicales) y rápidas.

¿Qué papel jugó lo económico? La Pérdida de Dinamismo de la Economía 1951-1978 Promedio: 6.48% 1979-2003 Promedio: 0,51% Tasa de Crecimiento del PIB Real 0% 1% 2% 3% Gasto Público en Formación Bruta de Capital % PIB Total Caldera I (1969-1973) Pérez (1974-1978) Herrera Campins (1979-1983) Lusinchi (1984-1988) Pérez II (1989-1992) Ramón J Velázquez (1993) Rafael Caldera II (1994-1998) Chávez (1999-2004)

¿Qué papel jugó lo económico? El Deterioro Socio-económico Cuadro 1. Indicadores de Bienestar en una Muestra de 11 Países Latinoamericanos Países PIB Per-capita (US$ 1970, ppp) Pobreza Urbana Distribución del Ingreso en Hogares Urbanos 1 1980 1997 Promedio 1979-81 1990-2001 Crecimiento (%) Diferencia Segmento mas Pobre mas Rico Chile 959 1640 71,1 38 17 -21 14.24 39,6 1,7 39,1 Costa Rica 884 1007 13,9 16 2,3 23,2 1,9 26,8 México 1163 1232 5,9 32 31 -1 3,2 25,8 2,8 34,8 Brasil 775 830 7,1 30 25 -5 1,3 1,1 44,3 Bolivia 352 325 -7,6 47 0,7 38,2 1,6 37 Colombia 674 821 21,9 36 39 3 0,9 41,3 1,4 39,5 Ecuador 542 499 -7,8 50 2,1 30,5 31,9 Perú 702 616 -12,2 35 -10 Argentina 1377 1451 5,4 5 13 8 30,9 35,8 Uruguay 1156 1416 22,5 9 6 -3 2,7 31,2 3,7 Venezuela 1533 118 -22,5 18 42 24 2,5 21,8 1,8 32,8 Fuente: CEPAL y OEF 1/ Porcentaje del ingreso total por deciles En los últimos 20años el PIB per-capita cayó más de 20%, la pobreza se duplicó y la distribución del ingreso alcanzó la cota de los países más desiguales en LA

¿Qué papel juega el signo del liderazgo? Analíticamente es útil apelar a las caracterizaciones del liderazgo que ofrece James Burns (1978) quien distingue criticamente entre dos tipos de liderazgos políticos: Trasaccionales y Transformacionales Liderazgo Transaccional (Burns, 1978, Hollander, 1978, Bass, 1985)) Caracterización Medio requeridos para su desarrollo Ejecutoria Apunta a una mera relación política de intercambio. Su compromiso está regulado por negociaciones y expectativas. Afecta la motivación de los seguidores por el intercambio de premios. Requiere de un ambiente de credibilidad y de una arena política donde prevalezca la organización, movilización y representación de grupos de acción política y los partidos. Su ejecutoria es esencialmente incrementalista y muchas veces carente de visión Liderazgo Transformacional (Burns, 1978 y Bass, 1985) Caracterización Medio requeridos para su desarrollo Ejecutoria Se identifica como agente de cambio radical más que como guardian del Status Quo. Comprende las necesidades de sus seguidores. Formula visiones de manera comprensible para otros. Exhibe conductas no convencionales generando sorpresa y admiración en los seguidores Se desarrolla en medios donde prevalece el descontento con el Status Quo y la baja credibilidad en el sistema. Actúa como una fuerza motivadora. Promueve cambios radicales e incurre en costos elevados y sacrificios para alcanzar la visión

¿Cómo se alinean los incentivos: (a) en un país reclamando cambios en la institucionalidad política, (b) con economía dependiente de la renta y (c) en presencia de un liderazgo transformacional? La sociedad reclama cambios, pero la negociación promueve decisiones lentas. Un “delivery” rápido y de profundas implicaciones en la gestión pública, requiere de un incremento en el control de las decisiones. No hacerlo así genera riesgos de resquebrajar la visión. La negociación tiende a ser desplazada por un ejercicio del poder que intenta incrementar el control político (y copar las instituciones) para rebasar los obstáculos que pueden poner otros actores políticos y los grupos de interés. El conflicto comienza a regular la relaciones entre las partes y en esta circunstancias la legitimidad de origen del gobierno y la gobernabilidad se ven seriamente comprometidas. En países dependientes de recursos naturales, donde el Estado controla la propiedad del recurso y bajo las circunstancias antes descritas, la “renta” adquiere entonces un carácter instrumental. Se convierte en un instrumento básico para “comprar” legitimidad de desempeño. Si el gobierno conoce esta opción de antemano, el “payoff” de su juego estratégico termina estando condicionado, en buena medida, por el grado control del recurso y la posibilidad de maximizar la corriente de ingresos petroleros presente.

La Conexión del Liderazgo con el modelo Rentista Existe una alta probabilidad de que los liderazgos transformacionales en países con recursos naturales busquen maximizar el aporte fiscal petrolero La corriente de ingresos entonces se descuenta a tasas muy altas. Profundización del “Rentismo” Aumentando los volumenes de producción Modificando los parámetros de aporte al fisco o al accionista Promoviendo incrementos en los precios (si se tiene algún control sobre ellos) Promoviendo ganancias de eficiencia en la industria de extracción ¿Cómo maximizar el aporte fiscal? La cuestión petrolera se convierte en el eje central de la Política Económica

El Legado Económico de la Administración del Presidente Caldera EL Legado Recibido El Legado Económico de la Administración del Presidente Caldera Indicadores al cierre del año 1998 Tasa de Crecimiento del PIB 0,20% Tasa de Inflación 35,80% Tasa de Desempleo 11% Precio del Petróleo (US$/bl) 10,6 Participación Fiscal del Petróleo (% del PIB) 6,30% Déficit Fiscal (% del PIB) -4,20% Variación de las Reservas del BCV (miles de millones de US$) -2.969 Hogares Pobres 2.358.354 Número de Pobres 12.263.441 Población 23.242.000

La llegada del liderazgo transformacional y sus implicaciones El Caso de Venezuela: La llegada del liderazgo transformacional y sus implicaciones Chávez encarna la promesa de llevar a cabo un proyecto de transformación política y económica drástico y rápido en atención al problema de la creciente pérdida de bienestar y el incremento de la pobreza y la exclusión El país compró el boleto para ser conducido por un “liderazgo transformacional” La escogencia de un liderazgo no dejaba claro, en un principio, si el país apostaba por una mayor institucionalización y consolidación de la democracia, o por la construcción de nuevas prácticas basadas en el personalismo. Conducido por su gran impulso mayoritario y el signo de su liderazgo, el gobierno de Chávez se inclinó por desarrollar una agenda que permitiera un mayor control político e institucional. Se menoscabó el equilibrio de poderes y en poco tiempo la estructura política del país semejaba lo que O’Donnell ha llamado “democracia delegativa” Sin límites efectivos al ejercicio del poder se promovió la toma de otros espacios. Era claro que el proceso de cambios no se manejaba bajo un esquema de identificación y resolución de conflictos, sino por el contrario sobre la promoción del conflicto. Marcado por un tipo de liderazgo no transaccional el gobierno de Chávez necesitaba de nuevos arreglos que le permitiera prolongar el reparto de la renta y el garantismo estatal.

El Proyecto de un Liderazgo No transaccional Un “delivery” rápido y de profundas implicaciones en la gestión pública, requiere de un incremento en el control de las decisiones Chávez pone en evidencia un dilema entre “democracia delegativa” y “parlamentarismo” Desde esta perspective el control politico e institucional es fundamental, pero la promoción del conflicto genera pérdidas de legitimidad (lesiona la legitimidad de desempeño) Discutir, parlamentar y negociar, es admitir la posibilidad de soluciones lentas e intermedias. Los partidos son accesorios y la autonomía corporativa constituye un obstáculo Partidos Políticos La Autoridad Monetaria Gremios Profesionales, Sindicales y Empresariales Poderes Públicos Fuerzas Armadas Medios de Comunicación IndustriaPetrolera

¿En que sentido queda determinada la Política Económica? Para atenuar el desgaste político y la pérdida de legitimidad que están asociados a la ejecutoria transformadora, se hace esencial la prolongación del rentismo y del reparto permite en la práctica esto se traduce en una política de maximización de los ingresos externos y fiscales de origen petrolero petroleros En un escenario de altos ingresos externos y elevadas reservas, el arreglo cambiario queda determinado, la política macroeconómica pone énfasis en la inflación (sobre el empleo), el payoff esperado del juego estratégico con los grupos de interés (el secor privado) se hace más alto, el gasto público sigue un patrón pro-cíclico, y el campo se despejaba para hacer ejercicios de populismo social En la Agenda Económica emprendida por la Administación de Chavez se pueden Identificar 5 grandes planos de acción En el área petrolera Prolongación del “rentismo” En el área macro Estabilización de la inflación por encima del empleo En el área fiscal Expansión del gasto en función de ingresos esperados En el área productiva Promoción de una nueva clase empresarial El el área social Acceso y atención a sectores excluídos

¿Cómo la Dinámica Política Determina el Patrón de la Política Económica? Necesidad de un “Delivery” rápido y transformador Incremento en el control político y la discrecionalidad del Estado Agudización del conflicto dependiendo de la resistencia de los grupos afectados Estrategia de maximizar los ingresos petroleros externos Régimen de expansión fiscal con arreglo de tipo de cambio fijo y sin restricciones externas Colapso del régimen económico Régimen de expansión fiscal con controles (en al mercado externo y en los precios domésticos)

Paradojico incremento del Déficit con una bonanza externa ¿Por qué? EL Precio del Petróleo y el Tenor de la Política Fiscal Paradojico incremento del Déficit con una bonanza externa ¿Por qué?

Ingreso Fiscal Petrolero como % del PIB (1969-2004) EL Agotamiento del Modelo Rentista Tendencia 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Caldera I (1969-1973) Pérez (1974-1978) Herrera Campins (1979-1983) Lusinchi (1984-1988) Pérez II (1989-1992) Ramón J Velázquez (1993) Rafael Caldera II (1994-1998) Chávez (1999-2004) Ingreso Fiscal Petrolero como % del PIB (1969-2004)

Precio de Petróleo Venezuela US$/b a Precios de Julio de 2004

Evolución Stock de Bonos de la Deuda Púplica Interna, Miles de Mill Evolución Stock de Bonos de la Deuda Púplica Interna, Miles de Mill. De Bs. Es evidente que el aporte fiscal petrolero es insuficiente para financiar la expansión del gasto Con escaso acceso a los mercados internacionales la expansión fiscal se ha financiado en buena parte con deuda interna La deuda se ha contratado a plazos muy cortos y a tasas de interés muy elevadas Stock al 31/01/2004: MM de US$ 14.067,5 MM de Bs. 22.507.955

Gasto Total del Gobierno y Fuentes no Recurrentes

¿Como Colapsa este esquema? Anclaje Cambiario Incertidumbre institucional y promoción del conflicto Expectativas de Pérdidas del valor de los acitvos Presión en el mercado cambiario DR DMd DMs r Pb Balance Sheet Effect and Lending Channel I YNP DF G C Inflación DMd C G Gasto Público r Tasa de Interés D Demanda de Dinero Consumo DR I Variación de Reservas DMs D Oferta de Dinero Inversión YNP Producto no-petrolero Pb DF Déficit Fiscal Precio de los Bonos

Los Síntomas del Colapso Cambiario Los precios crecieron a mayor ritmo que la tasa de cambio nominal. Al cierre del año 2001 la sobrevaluación del tipo de cambio era ya muy marcada y las expectativas de una correccion cambiaria altas

Salida K Acumulado 99-03: 31,686 MM US$ Expansión Fiscal y Salidas de Capital (Millones de US$) 8.5 MM US$ 12.8 MM US$ Salida K Acumulado 99-03: 31,686 MM US$ Fuente: BCV y Cálculos Propios

El Colapso Cambiario

Transición a un nuevo régimen El Comportamiento de la Tasa Mensual de Variación de los Precios y de la Tasa de Desempleo Transición a un nuevo régimen Régimen de Controles Colapso del régimen

El Desempeño en el Nuevo Régimen con Controles Ingresos y Gastos del Gobierno Fiscal (en Términos Reales) Depóstos y Creditos (en términos reales 1997=100) Inflación al Consumidor y Núcleo Inflacionario Crecimiento del PIB

La Orientación Social del Gasto Público El Incremento del Binestar Social Pudiera no ser sólo un asunto de Recursos 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 Caldera I Pérez Herrera Lusinchi Pérez II Ramón J Rafael Caldera Chávez (1969-1973) (1974-1978) Campins (1984-1988) (1989-1992) Velázquez (1999-2004) (1979-1983) (1993) II (1994-1998)

PIB No Petrolero / Gasto Ordinario ( t - 1 ) El Comportamiento del Impulso Fiscal (segundos trimestres desde el año 1993) Impulso Fiscal PIB No Petrolero / Gasto Ordinario ( t - 1 ) El gasto social está creciendo pero el gasto público emplaza cada vez menos actividad no-petrolera Tendencia *Ultimos dos trimestres estimados

Impactos de Bienestar

¿Que se puede decir de la Política Social? Hay un esfuerzo por reorientar el gasto público hacia el área social. Es un considerable esfuerzo micro concentrado mayormente en programas asistenciales Los programas sociales se han montado sobre el caudal de la bonanza (pro-cíclicos), aceleradamente, sin pasar por el presupuesto y en función de estructuras paralelas no institucionalizadas. Esto repercute en su eficiencia, los hace frágiles y compromete su sostenibilidad con la reversión del ciclo petrolero No hay acción contralora sobre los programas y en algunos casos como en el sistema de microfinanzas ha prevalecido el mal diseño y las instituciones creadas corren el riesgo de liquidadas o recapitalizadas con altos costos para la sociedad. El esfuerzo financiero destinado a la atención del gasto social, no se ve reflejado en la calidad de los indicadores en gran medida por las pérdidas masivas de bienestar que genera al desempeño macro.

Comentarios Finales En economías dependientes de recursos naturales es altamente probable que el Estado promueva la maximización de la renta cuando el liderazgo político emergente es estructuralmente “no transaccional” y cuando el mismo está consciente del enconado grado de conflicto asociado a su ejecutoria. El control de la renta se convierte en el eje central de la estrategia económica y ha de condicionar el curso de la política económica. El caso venezoalano así parece demostrarlo. El modelo rentista sigue, sin embargo, su proceso de agotamiento gradual. Eso explica la acumulación de déficits mayores, de una muy frágil estructura de ingresos fiscales así como la necesidad de focalizar el gasto sobre un cliente político más específico. La reorientación de mayores recursos públicos hacia el gasto social y el esfuerzo micro de los programas sociales, es desvastado por las contradicciones de la política y el desempeño macroeconómico. Con la bonanza y en un ambiente de inestabilidad interna, la política económica transita por dos regimenes. Uno expansivo-antiinflacionario que colapsa al mantenerse las cuentas externas libre de restricciones, y otro expansivo-con controles cuyos éxitos están concentrados en el corto plazo.