¿A quién beneficia el gasto público social en Costa Rica? ACADEMIA DE CENTROAMERICA IV JORNADA ANUAL SOBRE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ¿A quién beneficia el gasto público social en Costa Rica? Juan Diego Trejos Universidad de Costa Rica Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas

Objetivos Medir el impacto distributivo de la Política Social (PS) en el corto plazo, lo que implica: Cuantificar magnitud del Gasto Social. Analizar cómo se distribuye el Gasto Social entre las familias ubicadas en los estratos de ingresos Medir la progresividad en la asignación de los distintos programas del Gasto Social Determinar cómo se modifica la distribución del ingreso al imputar el Gasto Social Analizar los cambios entre las Encuestas de Ingresos y Gastos de 1988 y 2004 Redistribución no es el único objetivo de la PS ni es la única responsable de ello.

¿Qué se entiende por Gasto Público Social? Gobierno Central Presupuestario GCP Gobierno Central GC Gobierno General GG Instituciones Públicas de Servicio IPS Sector Público No Financiero SPNF Sector Público Total SPT Gobierno Local GL Empresas Públicas No Financieras EPNF Empresas Públicas Financieras EPF

Precisando el Gasto Social La fuente primaria es la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda (STAP) La información se revisó para depurar cifras y desagregarlas por grupos de programas circunscrito al Gobierno General La depuración implicó eliminación de partidas duplicadas por consolidación intersectorial, exclusión de partidas que no corresponden a gasto social (préstamos) y reacomodo de instituciones entre sectores (INAMU, CNPJ, IDA). La desagregación por grupos de programas implicó utilizar información adicional de las instituciones para identificar programas relevantes en educación (MEP), salud (CCSS), seguridad social (FODESAF) y vivienda (Bono, acueductos rurales).

La magnitud del Gasto Social según distintos dominios

Distribución porcentual del gasto público social por Función. 2004

Distribución porcentual del gasto público social por tipo de política según criterio de acceso. 2004

¿Tiene Costa Rica un alto Gasto Social?

¿Porqué es importante el Gasto Social? Importante: cómo, en qué y para quién se gasta

¿Es este Gasto Social creciente? Carazo Monge Arias Calderón Figueres Rodríguez Pacheco

Los Beneficiarios del Gasto Público Para la asignación del gasto se necesita saber quiénes son los usuarios reales de los programas sociales (personas que estuvieron internadas por ejemplo) y, idealmente, la intensidad de su consumo (días de internamiento). La fuente primaria son las Encuestas de Ingresos y Gastos pues también se requiere de información sobre las características socioeconómicas de los beneficiarios. La unidad de análisis pertinente es el hogar. Estos se ordenan según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado por subdeclaración (mejor indicador de su bienestar relativo antes de la política social) de menor a mayor en diez grupos del 10 % (deciles) o en cinco del 20% cada uno (quintiles). Para asignar el gasto la información se agrupó en 29 grupos de programas en que se subdividió el gasto proveniente de las instituciones que conforman el sector social del Gobierno General. La distribución supone costos medios constantes en cada programa, excepto en casos de transferencias de dinero.

Pese a que le GPS se distribuye bastante proporcional, los servicios de educación y salud aportan el mayor GPS entre los más pobres

Esto significa que las políticas universales favorecen en mayor medida a los hogares de menores recursos

El país muestra diferencias en la composición del GPS por estratos con relación a la Región.

La Curva de concentración del GPS La forma tradicional de ver la equidad es confrontando la distribución del gasto social con la distribución de los ingresos familiares El diagrama de Lorenz ayuda a realizar la comparación y muestra en el eje horizontal el porcentaje acumulado de familias ordenadas de menor a mayor ingreso y en el eje vertical el porcentaje acumulado de ingreso ó del gasto social. La diagonal refleja una distribución del ingreso de igualdad distributiva o de proporcionalidad exacta. Si el gasto está entre la diagonal y la curva de distribución de los ingresos, se distribuye con más equidad que estos. Si la curva de distribución del gasto está por encima de la diagonal, el gasto es progresivo pues los más pobres reciben una porción mayor a su peso poblacional

¿Cómo se distribuye el ingreso y el gasto social?

La distribución difiere según tipo de función

La educación básica favorece a los hogares más pobres

La desigualdad en el acceso a la educación superior tiene orígenes en la educación básica principalmente la secundaria

Los servicios de salud favorecen a los más pobres

Los servicios de la seguridad social se distribuyen muy heterogéneamente

El resto de los servicios muestran distribuciones que se neutralizan

El Gasto Social per cápita Visión tradicional omite el hecho de que el ingreso familiar per cápita se asocia inversamente con el tamaño de las familias. Como las familias más pobres son más grandes, una mayor proporción del gasto social no implica que cada miembro esté recibiendo más. Para los estratos superiores, una porción menor del gasto es compatible con un gasto per cápita mayor. Por ello es necesario poner atención en el gasto social per cápita que recibe cada estrato de familias. Este alcanzó en el año 2004 los 308 mil colones, cerca de 25 mil colones por persona al mes.

Al considerar el GPS per cápita las diferencias entre estratos se ensanchan

La educación favorece a los más pobres sobre todo en la educación primaria

Dentro de una distribución más homogénea, el GSP en salud favorece más a los tres primeros quintiles

Las pensiones contributivas, especialmente las del Presupuesto Nacional se concentran en el último quintil

Los otros servicios sociales, pese a contar con programas selectivos, aportan un GPS creciente con los ingresos

¿Cómo definir y medir la progresividad del Gasto Social? Coeficiente de Gini o Cuasi Gini = A/(A+B), {-1,1} índice de Kakwani = Gini del ingreso – Cuasi Gini del GPS, {-1, 2}

Indicadores corroboran un GPS proporcional, un GPS sin pensiones progresivo y pensiones regresivas

Costa Rica entre los países con GPS neto de Seguridad Social más progresivos en la región

Pese a que la progresividad no siempre es lo más conveniente, Costa Rica mantiene una alta progresividad en el gasto en capital humano

Los programas selectivos son los más progresivos

¿Cómo modifica el Gasto Social la distribución del ingreso? Los servicios sociales se asignan como un ingreso en especie. Los servicios se valoran al costo para el Estado de suplirlos. Este valor puede estar sobreestimado: ineficiencia, corrupción, costos implícitos por financiamiento vía impuestos. También puede estar subestimado por gastos excluidos (consolidación), costos no medidos (depreciación, renta implícita del capital), no incorporación de los beneficios a largo plazo (inversión), ni valor monetario de externalidades positivas. La asignación del gasto entre los beneficiarios implica considerar el subsidio bruto que recibe la población, medido en términos de lo que cuesta al Estado proveerlo. No se descuenta el financiamiento o los pagos directos realizados (subsidio neto) ni se incorporan consideraciones de eficiencia, de calidad o eficacia del GPS.

La incorporación del GPS neto de pensiones contributivas al ingreso reduce la desigualdad al aumentar el ingreso en forma creciente conforme más pobres sean las familias

Costa Rica se ubica entre los países en que el GPS reduce más la desigualdad de la distribución de los ingresos

Entre 1988 y el 2004 el GPS en educación básica y pensiones crecen a costa de los otros programas

Pese a esta recomposición y al aumento en la desigualdad del ingreso, la proporcionalidad del GPS se mantiene

Ya que el aumento en la regresividad de las pensiones se compensa con el aumento en la progresividad del resto del GPS

En educación mejora la progresividad de la educación básica y de los recursos a ella asignados

En salud, pese a la contracción de recursos y reformas estructurales no se observan mayores cambios en su ya alta progresividad

En seguridad social aumenta la regresividad total, por pensiones contributivas pues mejoras en progresividad de programas selectivos sus recursos se contraen

En el resto de los programas, recursos decrecientes pero mejor focalización de los programas selectivos no logran mejorar la distribución total que se mantiene proporcional

Globalmente, el GPS mejora su impacto en los ingresos de los hogares entre 1988 y el 2004

Con lo que aumenta su efecto Redistributivo Sin reordenamiento y sin considerar cambios en calidad 1988 2004 Coeficiente de Gini Antes del Gasto Social 37,3 49,2 Después del Gasto Social 31,1 40,4 Cambio -6,2 -8,8 Proporción Ingreso D10/D1 Antes del Gasto Social 13,7 34,0 Después del Gasto Social 7,3 11,6 Cambio -6,4 -22,3

Para medir la capacitad redistributiva del Gasto Social se estimó el índice de Reynolds-Smolensky que muestra en cuanto se modifica el coeficiente de Gini y en qué dirección, una vez que los hogares se reordenan según su ingreso disponible per cápita

Conclusiones y Recomendaciones Los resultados obtenidos muestran que: Los programas sociales a través del gasto social reducen la desigualdad, Este impacto es creciente entre 1988 y 2004 aunque limitado Se torna insuficiente para revertir el proceso de incremento de la desigualdad en la distribución de los ingresos familiares. Tres áreas de acción parecen pertinentes de este análisis. Se requiere reducir el subsidio implícito en los sistemas de pensiones contributivas con cargo al PN. Es necesario mejorar la cantidad y la calidad del gasto social restante, particularmente aquel vinculado con la creación y protección de las capacidades básicas de las personas y, Los programas dirigidos a los grupos vulnerables requieren mejorar su focalización.