Seminario Internacional “Intercambio de Experiencias en Gestión de Sistemas de Focalización” El estado del arte de la focalización en los sistemas de protección social JAVIER HERRERA IRD herrera@dial.prd.fr Lima, 18 de mayo de 2017

Plan de la presentación El debate sobre la necesidad de focalizar El problema de la focalización individual ¿Errores del instrumento de focalización o de identificación de la población objetivo? ¿ Una sola clasificación socioeconómica para todos los programas?

El debate sobre la necesidad de focalizar Programas universales versus programas de transferencias condicionadas Sobre la necesidad de considerar el balance de costos/beneficios de la focalización más allá de las filtraciones/exclusión. La economía política de la focalización: conflictos locales/comportamientos adaptativos; “graduación” o transición de los programas sociales hacia políticas de desarrollo productivo. La literatura sobre focalización se centra en los instrumentos de focalización y las maneras de evaluarla. Poco se discute sobre el hecho que buena parte del problema proviene de la dificultad en definir la población objetivo. El criterio más utilizado (proxy de la pobreza monetaria medido de manera estática) es insuficiente para identificar a la población que debe ser atendida por los programas sociales.

Focalización y el cierre de la brecha de pobreza monetaria Línea de Pobreza (LP) Distancia entre LP y gasto: LP- Gasto Personas pobres Gastos Brecha promedio de pobreza respecto al total de pobres FGT1 = FGT0*Brecha promedio de los pobres Brecha promedio de pobreza (FGT1) respecto al total de población 36

Menor incidencia y menores brechas de pobreza: Brechas de pobreza respecto al gasto total de los hogares no pobres (%) Pobreza extrema Pobreza no extrema Total pobres 2004 9.8% 13.5% 23.2% 2005 8.7% 11.6% 20.2% 2006 6.0% 7.9% 13.9% 2007 4.1% 5.4% 9.5% 2008 3.6% 3.9% 7.5% 2009 2.8% 3.1% 5.9% 2010 2.2% 4.9% 2011 1.7% 2.5% 4.2% 2012 1.5% 2.1% 3.7% 2013 1.2% 1.9% 2014 1.0% 2.9% 2015 0.9% 2.7% 2016 0.8% 1.6% 2.4% Fuente: Nuestras estimaciones en base a la ENAHO 2004-2016

El problema de la focalización individual El (insoluble) problema de la focalización individual: el Proxy-mean test La variable que permite la identificación de la población objetivo no es observada en los censos y registros administrativos y debe ser 1) medida a través de un indicador y 2) ser estimada a nivel desagregado por medio de instrumentos estadísticos. Ello implica que deben considerarse: Errores de muestreo y no muestrales en la medición de variables aleatorias Errores de predicción en el modelo econométrico (R2ajustado<0.60 generalmente) Hogares con el mismo nivel de gastos pueden ser clasificados sea como pobres, sea como no pobres. Los métodos estadísticos de focalización, por la propia naturaleza del instrumento, SIEMPRE implicarán hogares que teniendo el mismo nivel de gastos (ingresos) podrán ser clasificados como pobres o como no pobres

El problema de la focalización individual La capacidad predictiva de los modelos no es constante en el tiempo (% de casos predichos correctamente por el modelo de regresión según condición de pobreza) Fuente: Nuestros cálculos a partir de ENAHO 2004, 2008, 2012, 2016

La capacidad predictiva de los modelos no es constante en el tiempo (Los parámetros del algoritmo debeían cambiar para mantener el mismo grado de predicción) Fuente: Nuestros cálculos a partir de ENAHO 2004, 2016

¿Errores del instrumento de focalización o de identificación de la población objetivo? La variable objetivo: ¿flujo (ingresos/gastos) o riqueza (stock de activos)? La riqueza se ha medido generalmente considerando únicamente la tenencia de bienes durables, sin considerar el valor presente de dichos activos. El valor presente de activos para un hogar i con J bienes durables está dado por: En donde el tiempo de vida se calcula considerando la distribución observada de la antigüedad del bien j y se estima como el doble del tiempo promedio de tenencia de dicho bien Deaton & Zaidi (1999): TVidaj= 2tj Log del valor de los activos La literatura sobre focalización se centra en los instrumentos de focalizacion y las maneras de evaluarla. Poco se discute sobre el hecho que buena parte del problema proviene de la dificultad en definir la población objetivo. El criterio más utilizado (proxy de la pobreza monetaria medido de manera estática) es insuficiente para identificar a la población que debe ser atendida por los programas sociales. Correlación Pearson Gasto y activos 0.3995 Ingresos y activos 0.3589 Spearman 0.5479*** 0.5158*** Log del gasto per cápita Fuente: Nuestros cálculos a partir de ENAHO 2015

Incidencia de pobreza según indicador de flujo o stock de riqueza ¿Errores del instrumento de focalización o de identificación de la población objetivo? Incidencia de pobreza según indicador de flujo o stock de riqueza La incidencia en pobreza (determinada por el punto de cruce entre la línea vertical con valor unitario y los gráficos de frecuencias acumuladas) empleando la línea de la ENAHO es siempre mayor para el caso de los activos que para los ingresos y gastos Fuente: Nuestros cálculos a partir de ENAHO 2015

¿Errores del instrumento de focalización o de identificación de la población objetivo? ¿Un solo tipo y dimensión de pobreza para todo tipo de programa focalizado? Pobres crónicos y transitorios Pobres extremos, pobres no extremos, no pobres vulnerables y no pobres no vulnerables. Pobres multidimensionales (dimensiones monetarias y no monetarias).

1) Pobres crónicos y transitorios ¿Errores del instrumento de focalización o de identificación de la población objetivo? 1) Pobres crónicos y transitorios Transiciones de pobreza, 2004-2016 Dos formas distintas de pobreza cuyos determinantes son diferentes y requieren políticas diferenciadas: déficit de capacidades; shocks transitorios En un momento dado, se observan los pobres crónicos y una fracción de los pobres transitorios. Ello significa que parte de los errores de “filtración” en realidad incluye a hogares en situación de pobreza transitoria. Fuente: Nuestras estimaciones en base a la Encuesta Nacional de Hogares 2007-2014

¿Errores del instrumento de focalización o de identificación de la población objetivo? Los pobres invisibles: hogares vulnerables a la pobreza Queda planteada la pregunta de ¿cuántos de los que salieron de la pobreza no volverán ahora que las condiciones macroeconómicas y sectoriales son menos favorables? ¿Cuantos podemos decir que salieron de la pobreza con muy poca probabilidad de regresar? Si dichos hogares no han salido durablemente de la situación de pobreza, perder acceso a los programas sociales o no hacer parte de la focalización puede implicar un incremento en el riesgo de caer en la pobreza. Definimos la vulnerabilidad como el riesgo para un hogar actualmente no pobre de caer en situación de pobreza en el periodo siguiente. Estimamos mediante un modelo econométrico un índice de vulnerabilidad a partir del cual se calcularon una línea de vulnerabilidad. Se procedió a descomponer el total de la población en 4 grupos: no pobres, no vulnerables; vulnerables, pobres no extremos; pobres extremos. Nuestras estimaciones indican que cerca de un tercio de los no pobres no pueden considerar a salvo de no caer en la pobreza. Cuando uno examina los últimos 12 años, sobre los 38 puntos de reducción de pobreza; casi un tercio (31%) engrosó las filas de los vulnerables. En el ultimo año al mismo tiempo que el 1% de la población salió de pobreza, la población vulnerable se redujo en 1.1 puntos y la no vulnerable aumentó en 2.1 puntos porcentuales. Fuente: Herrera, J., Cozzubo, A. (2016). La Vulnerabilidad de los Hogares a la Pobreza en el Perú, 2004-2014. DT 429, Departamento de Economía, PUCP.

Población en situación de pobreza extrema, pobreza no extrema, vulnerabilidad y no pobreza ni vulnerabilidad, 2004-2016 Fuente: Herrera, J., Cozzubo, A. (2016). La Vulnerabilidad de los Hogares a la Pobreza en el Perú, 2004-2014. DT 429, Departamento de Economía, PUCP.

Distancia recorrida por hogares que caen o salen de la pobreza 2011-2016 Welfare ratio (gastos/línea de pobreza) Wr to Wr t1 2011/2012 2013/2014 2014/2015 2015/2016 No pobre - No pobre 2.26 2.29 2.23 2.22 Pobre -No pobre 0.80 1.32 0.81 1.38 1.33 0.83 1.37 No pobre - Pobre 1.35 1.36 1.31 0.84 Pobre -Pobre 0.67 0.72 0.69 0.70 0.71 0.73 Fuente: nuestras estimaciones en base a ENAHO 2001-2016

¿Errores del instrumento de focalización o de identificación de la población objetivo? Los pobres multidimensionales Más allá de las dificultades de interpretación y de su utilidad para definir políticas públicas, el índice de pobreza multidimensional es útil para identificar a los hogares en situación de privaciones múltiples. Al igual que la pobreza crónica se hace más difícil de salir de esa situación a mayor duración de la pobreza; un hogar que acumula privaciones en diferentes dimensiones le será más difícil salir de la pobreza. Los instrumentos de focalización consideran generalmente una sola dimensión. Trabajos recientes muestran el interés en una focalización multidimensional. Ello requiere sin embargo obtener mayor información por parte de los hogares. Censo 2017 georreferenciado abre nuevas posibilidades.

Pobreza multidimensional en el Perú 2007-2014 Hogares que tienen al menos una privación en las siguientes dimensiones: Pobreza multidimensional en el Perú 2007-2014 % de la población (K>1) Pobre calórico Pobreza subjetiva por el gasto Hogar viven mal, muy mal Hogar que ningún miembro cuenta con algún seguro de salud Algún miembro a sido discriminado El hogar sufrió al menos un choque adverso Hogares con ingresos instables hogares que consumen agua no tratada Obligado a gastarse el ahorro o endeudarse Miembros de hogar ocupados - no cotizan a un fondo de pensiones Vivienda inadecuada ( necesidad básica insatisfecha 1 ) Vivienda con hacinamiento ( necesidad básica insatisfecha 2 ) Hogares con vivienda sin servicios higiénicos ( necesidad básica insatisfecha Hogares con niños que no asisten a la escuela ( necesidad básica insatisfecha Hogares con alta dependencia económica ( necesidad básica insatisfecha 5 ) Hogar sin tecnología de información fijo, móvil, internet) Pobre monetario Fuente: Nuestras estimaciones en base a la Encuesta Nacional de Hogares 2007-2014

(k>1, % de la población) Incidencia de pobreza monetaria según pobreza multidimensional 2007-2014 (k>1, % de la población) No pobre multidimensional Pobre multidimensional Total 2007 5.0% 46.9% 42.4% 2008 2.6% 41.0% 37.3% 2009 3.8% 37.0% 33.5% 2010 4.4% 34.4% 30.8% 2011 3.1% 31.8% 27.8% 2012 2.3% 29.9% 25.8% 2013 2.9% 27.9% 23.9% 2014 2.5% 26.8% 22.7% Fuente: Nuestras estimaciones en base a la Encuesta Nacional de Hogares 2007-2014 18 dimensiones consideradas, se excluye pobreza monetaria

Pobreza multidimensional y pobreza crónica, Perú 2011 (% de la población) Número de episodios de pobreza No pobre multidimensional Pobre multidimensional Total 29.2 70.8 100 1 7.5 92.6 2 7.4 92.7 3 0.0 4 5 18.1 81.9 Fuente: Nuestras estimaciones en base a la Encuesta Nacional de Hogares 2007-2011 Panel de hogares presentes en 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011 19 dimensiones consideradas (ver slide anterior)