SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PUBLICAS TERRITORIALES EN COLOMBIA Este documento surgió de la necesidad de entender la evolución del resultado fiscal de las entidades territoriales en Colombia, las cuales vienen presentando superávit desde 2001 y nos dieron una sorpresa en 2004 con un superávit históricamente alto de 1,1% del PIB. Como los economistas no podemos estar tranquilos ni con resultados deficitarios, ni con un superávit muy alto, ya que las restricciones al gasto podrían estar restringiendo la inversión y el desarrollo, o el resultado positivo podría ser producto de ajustes coyunturales, podrían poner en peligro la sostenibilidad de las finanzas en el mediano y largo plazo. Este documento pretende dar un primer vistazo a la evolución del balance fiscal en busca de respuestas a estos interrogantes. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

AGENDA AGENDA Desempeño fiscal de las finanzas públicas El Ingreso ¿Pereza Fiscal? Precio del Petróleo El Gasto Impacto de las Reformas Ciclo Político del Presupuesto Comentarios Finales En primer lugar veremos la evolución del resultado fiscal de 1993 a 2004. Luego analizaremos el comportamiento del Ingreso, veremos el impacto de la descentralización sobre el esfuerzo fiscal local y luego el efecto del aumento del precio del petróleo sobre los ingresos que por concepto de regalías reciben las regiones productoras En tercer lugar, analizaremos la evolución del gasto, el impacto de las reformas de responsabilidad fiscal y el impacto del ciclo político del presupuesto en los resultados fiscales, especialmente en el resultado de 2004 Y por ultimo realizaremos algunos comentarios finales

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1. Desempeño fiscal de las finanzas publicas territoriales Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó déficit promedio de 0,3% del PIB En Colombia a partir de la constitución política de 1991, se inicio el proceso de descentralización, el cual, debido a la falta de regulación, llevo a un acelerado crecimiento de los gastos (32%) frente al de los ingresos (30%), lo representaba una amenaza para la viabilidad fiscal tanto de los gobiernos territoriales como del Gobierno Nacional Central, ya que los municipios y departamentos se endeudaron y en la medida que no podían cumplir sus obligaciones, el GNC debía asumir el pago de la deuda. Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó un déficit promedio de -0,3% del PIB. Con el fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a nivel territorial, el Gobierno Nacional Colombiano ha venido realizando un programa integral de saneamiento desde 1998. La aplicación de esta normatividad, ha permitido a las entidades territoriales superar de manera paulatina las dificultades financieras que enfrentaban, presentando en los últimos años mejoras sustanciales en los resultados fiscales. A partir de 2001 las regiones empezaron a presentar resultados positivos pasando de 0,0% del PIB a 1,1% del PIB en 2004. En particular, al cierre de 2004 el sector de regionales y locales presentó un superávit históricamente alto de 1,1% del PIB. De 2001 a 2004 presentó superávit que pasó de 0% a 1,1% del PIB >

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La descentralización no generó Pereza Fiscal 2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal? La descentralización no generó Pereza Fiscal No existe evidencia empírica suficiente que demuestre la existencia de pereza fiscal Cadena (2002) y Nuñez (2005), encontraron que en las regiones con mayor actividad económica, la descentralización dinamizó el recaudo de impuestos Efecto diferencial según el tipo entidad. Los pequeños realizaron más esfuerzos en el recaudo predial. Los más grandes enfocaron sus esfuerzos en el impuesto de industria y comercio Descentralización y, en particular, las transferencias intergubernamentales tuvieron un efecto positivo sobre los ingresos tributarios municipales

2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal? Los ingresos locales más importantes son las transferencias y los ingresos tributarios Los ingresos más importantes de los gobiernos locales son las transferencias, seguidas por los ingresos tributarios. En conjunto, estos dos rubros representaban, en promedio, entre 1998 y 2000, un 83% de los ingresos totales y entre 2001 y 2004, un 86% de los mismos.

2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal? Los ingresos tributarios crecieron de 2,5% del PIB en 1998 a 3,1% del PIB en 2004 > En el período 1998-2001, los ingresos tributarios territoriales mantuvieron un nivel estable alrededor de 2,7% del PIB. A partir de 2002 se ha observado una tendencia creciente en el recaudo tributario, con una tasa de crecimiento anual de 18% promedio, alcanzando un nivel de 2,8% del PIB en 2002, el 3% en 2003 y el 3,1% en 2004 Lo anterior se debe a que el ICA, la sobretasa a la gasolina y los otros ingresos tributarios mantuvieron una senda constante respecto al PIB en el período 1998-2001 y mostraron crecimientos mayores a partir de 2002 Este aumento se debe por un lado al mayor esfuerzo fiscal y por otro a la recuperación económica. Mayor detalle en el documento ICA: reactivación económica Sobretasa a la gasolina: Aumento del consumo por el auge de las ventas del mercado automotor y aumento del precio de los combustibles debido al desmonte de subsidios ‘Otros’ ingresos tributarios. Este rubro incluye, en orden de importancia, el impuesto de vehículos, el impuesto de registro y anotación, el de valorización y las estampillas, entre otros. Este crecimiento es producto, por un lado, del impuesto de vehículos que ha presentado un importante aumento debido al auge de las ventas del mercado automotor, y por otro, a la creación de nuevas estampillas y la recuperación de actividades gravadas como la construcción y el comercio.

Potencial para incrementar el recaudo 2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal? Potencial para incrementar el recaudo Existe potencial fiscal para incrementar el recaudo a través de: Actualización de los valores catastrales Aumento de tarifas y la recuperación de cartera morosa Principalmente en el impuesto predial.

2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal? Según el DNP, incluso después de considerar el costo de llevar a cabo la revisión, por cada peso invertido en la actualización catastral, el recaudo tributario aumenta en 6,5 pesos Se estima que si la eficiencia en el recaudo sigue mejorando, el beneficio podría aumentar a 11 pesos por cada peso invertido. Según el Documento Conpes 3325 de 2004, el proceso de actualización municipal entre 2003 y 2004, llevó a un incremento de 43% en la base del impuesto predial, teniendo un impacto positivo sobre el recaudo del impuesto predial (ver tabla 1). Para 59 municipios, el aumento en el recaudo efectivo entre 2002 y 2003 fue de 27%. Incluso después de considerar el costo de llevar a cabo la revisión, por cada peso invertido en la actualización catastral, el recaudo tributario aumenta en 6,5 pesos (ver tabla 2).

AGENDA AGENDA Desempeño fiscal de las finanzas públicas El Ingreso ¿Pereza Fiscal? Precio del Petróleo El Gasto Impacto de las Reformas Ciclo Político del Presupuesto Comentarios Finales La descentralización no generó pereza fiscal, por el contrario incentivó el esfuerzo fiscal esto unido a la recuperación económica y a las perspectivas del potencial de aumento en el recaudo, constituyen elementos estructurales para la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo Ahora veremos el impacto del aumento del petróleo, como un posible factor coyuntural del superávit fiscal en 2004

Impacto del precio del petróleo 2. El Ingreso – Precio del petróleo Impacto del precio del petróleo Los ingresos de capital no representan un ingreso importante dentro del sector ‹ Los ingresos por regalías directas representan una importante fuente de recursos solo para las regiones productoras Los ingresos por regalías han venido aumentando desde 2002 Para el agregado, los ingresos de capital que incluyen las regalías, no superan el 9% de los ingresos totales y para las entidades receptoras representan alrededor del 12%. Los ingresos por regalías han venido aumentando desde 2002. Lo anterior se debe a que a pesar de que la producción de petróleo ha disminuido, el precio internacional del crudo ha tenido un crecimiento sostenido en los últimos cuatro años

2. El Ingreso – Precio del petróleo A pesar del crecimiento de las regalías, el superávit de 2004 se debe a una caída del gasto Como vemos en el gráfico, las regalías han crecido desde 2002, y el crecimiento en 2004 no fue significativamente mayor al del años anteriores. Aumento de precios pero disminución de exportaciones para atender DD nacional y reevaluación. Sin embargo, observamos un caída importante en los gastos de capital que veremos con en detalle mas adelante Los recursos de regalías, según la Ley 141 de 1994 tienen destinación principalmente para inversión. En 2004 los gobiernos locales tuvieron un nivel de gasto en inversión inferior al histórico. Así, para los gobiernos locales que reciben regalías directas, el ingreso por este rubro creció 13% promedio, mientras el gasto de capital cayó alrededor de 18% en el año 2004.

AGENDA AGENDA Desempeño fiscal de las finanzas públicas El Ingreso ¿Pereza Fiscal? Precio del Petróleo El Gasto Impacto de las Reformas Ciclo Político del Presupuesto Comentarios Finales Ahora pasamos al comportamiento del gasto donde empezaremos con el impacto de las reformas que el GNC implemento para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas territoriales

Responsabilidad fiscal 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas Responsabilidad fiscal Normatividad de Responsabilidad fiscal

El gasto total pasó de 5% del PIB en 1993 a 8% del PIB en 1999 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas El gasto total pasó de 5% del PIB en 1993 a 8% del PIB en 1999 En la década de los noventa, simultáneamente con la profundización de la descentralización, el gasto público territorial registra un rápido crecimiento. El gasto paso...... Aumentando 3% del PIB. Mientras que después de las reformas de responsabilidad fiscal el gasto sigue una tendencia creciente mas moderada, entre 2000 y 2004.... Como se observa el gasto mas importante es el gasto de funcionamiento. Este describe una tendencia creciente. Entre 1993 y 1999, crece mas rápidamente y mayor inestabilidad. El gasto de intereses creció entre 1993 y 1998 y a partir de 1999 muestra un tendencia decreciente. Entre 2000 y 2004 el gasto creció 0,5% del PIB (7,3% - 7,8%)

Acto legislativo 01/2000: estabilización de transferencias del SGP 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas Funcionamiento Ley 617/2000: Límite al gasto de funcionamiento respecto al ingreso corriente Entre 1993 y 1999 el gasto de funcionamiento creció como % del PIB y respecto al ingreso corriente pasó de representar el 55% en los municipios y el 65% en los deptos a ser el 66% en municipios y el 82% en los deptos. La ley 617 estableció limites a dicho gasto como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación (tributarios) entre el 50 y el 80% según la categoría de la entidad territorial (depende del los ingresos y la población (tamaño)). Estabilizando en crecimiento como % del PIB y limitándolo al crecimiento de sus ingresos propios. (como vimos los tributarios crecieron como % del PIB, dando espacio al crecimiento del funcionamiento pero los limites no permiten que desborden su capacidad de pago) El Acto legislativo 01/2000 impone una regla de crecimiento estable de la transferencias por SGP. Acto legislativo 01/2000: estabilización de transferencias del SGP

Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció 0,3% del PIB 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas Intereses Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció 0,3% del PIB Gracias a las reformas 358/1997, 550/1999, 781/2001 orientadas a: Regular el endeudamiento público subnacional en función de la capacidad real de pago (evitando el sobre endeudamiento por respaldo del GNC) Establecer los procedimientos para la reestructuración de la deuda Formular medidas para el saneamiento fiscal de las entidades territoriales como el uso de recursos del FAEP para el pago de la deuda pensional, observamos que entre 1993 y 1998... Esto no solo tuvo un impacto positivo sobre el menor pago de intereses sino también tuvo un impacto positivo sobre las condiciones de endeudamiento: Aumentó la vida promedio del portafolio (de 3,3 a 8,4 años) Mejoró los términos de tasa de interés (redujo el spread de la tasa de interés 200 puntos básicos entre 2000 y 2004) Entre 1999 y 2004 cayó 0,3% del PIB

AGENDA AGENDA Desempeño fiscal de las finanzas públicas El Ingreso ¿Pereza Fiscal? Precio del Petróleo El Gasto Impacto de las Reformas Ciclo Político del Presupuesto Comentarios Finales Continuamos con el impacto del CPP sobre el resultado fiscal

Igualmente el gasto total cae en el primer año de gobierno < 3. El Gasto – El Ciclo Político del Presupuesto En el primer año de cada gobierno en el nivel local, se observa una caída sustancial como % del PIB En el primer año..... En 2004 el gasto de capital cayó 18% alcanzando un nivel del 1% del PIB, nivel significativamente inferior al promedio histórico (1,5%) (Promedio en el periodo 1993-2003) Sumado a esto, en 2004 los gobiernos locales sufrieron otro problema coyuntural, pues realizaron, por primera vez, la armonización del presupuesto con el Plan de Inversión presentado en el Plan de Desarrollo del gobierno entrante (Ley 819/2003 Presupuesto). Lo anterior, llevó a un importante rezago en la ejecución del gasto, principalmente de la inversión. Se espera que este hecho se revierta en 2005 y 2006. Jalonado por la reducción del gasto de capital, igualmente el gasto total cae el primer año de gobierno dando lugar a un mejor resultado fiscal. Primeros Años: 1995, 1998, 2001, 2004 Igualmente el gasto total cae en el primer año de gobierno <

AGENDA AGENDA Desempeño fiscal de las finanzas públicas El Ingreso ¿Pereza Fiscal? Precio del Petróleo El Gasto Impacto de las Reformas Ciclo Político del Presupuesto Comentarios Finales Terminaremos con algunos comentarios finales

El superávit fiscal de los Gobiernos Locales tiene componentes: 4. Comentarios Finales El superávit fiscal de los Gobiernos Locales tiene componentes: Estructurales Mayor recaudo: Mayor esfuerzo fiscal Crecimiento económico Estabilización del gasto de funcionamiento Reducción del pago de intereses Coyunturales Disminución del gasto en 2004: Ciclo político Armonización del presupuesto El aumento en el precio del petróleo no tuvo un impacto significativo

4. Comentarios Finales A III trimestre de 2005 se observa un superávit decreciente debido a una ejecución más dinámica del gasto 2004 acumulado 1% del PIB 2005 acumulado 0,9% del PIB Se espera que en el corto y mediano plazo, el sector continúe exhibiendo resultados fiscales positivos, pero inferiores a 2004

GRACIAS