Implementación de las políticas públicas, capital social y legitimidad Francisco Porras Instituto Mora

La gobernanza es diferente al gobierno La gobernanza (governance) es un término acuñado en 1989 y 1992 por dos reportes del Banco Mundial.* Consiste en tener gobiernos que rindan cuentas de sus actos, respondiendo a las demandas ciudadanas. Originó una gran cantidad de usos. En la Administración Pública todos tienen en común: La gobernanza es diferente al gobierno La gobernanza es algo más que la gobernabilidad La gobernanza consiste en “timonear” por medio de redes *World Bank, The (1989) Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Washington DC. _________ (1992) Governance and Development, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Washington DC.

La gobernanza es la convergencia de recursos de los tres sectores. Sociedad Civil G Sólo la gobernanza da sustentabilidad a las políticas. Gobierno Capitales

1er bloque (Inicios 1990s) Sistema sociopolítico diferente al gobierno. Es la suma de todas las interacciones de la sociedad. El gobierno es sólo un primus inter pares que apenas puede “timonear” en lugar de mandar. Se caracteriza por la dispersión de los lugares de poder. El entorno es Diverso, Complejo y Dinámico.

2o bloque (1990s) La gobernanza es cualitativamente diferente al gobierno. Se caracteriza por: Los resultados de las políticas son fruto de actores públicos y privados “Borrosidad” entre los tres sectores “Dependencia de poder” Presencia de Redes Convergencia que no se puede ordenar legalmente

3o bloque (2000s) La gobernanza es un continuum con el gobierno. La diferencia es cuantitativa, no cualitativa.

Número de instituciones Pocas Muchas Estructura burocrática Jerárquica Gobierno Gobernanza Número de instituciones Pocas Muchas Estructura burocrática Jerárquica Consolidada Descentralizada Fragmentada Redes horizontales Cerradas Abundantes Redes internacionales Mínimas Vínculo democrático Representativo Representativo más experimentos innovadores Políticas Rutinarias Aprendizaje innovador Gobierno central Control directo Descentralización y micro-control Liderazgo Colegial / Clientelar Centrado en el político / carismático Fuente: John, P. (2001). Local Governance in Western Europe. Londres, Sage: p. 17.

Sub-nacional, nacional Regional, global, transnacional Dimensiones Gobierno Gobernanza Alcance geográfico Sub-nacional, nacional Regional, global, transnacional Alcance funcional Varios asuntos (issues) Un solo asunto Distribución de recursos Centralizados Dispersos Intereses Comunes Diferenciados Normas Soberanía, órdenes jerárquicas y control, Redistribución Soberanía limitada, autonomía, mercados Toma de decisiones Jerárquica, consenso, equidad formal Horizontal, negociación, inequidad Implementación Centralizada, de la autoridad, coercitiva Fragmentada, auto-aplicada, voluntaria Fuente: Krahmann (2003). “National, Regional and Global Governance: One Phenomenon or Many? Global Governance, 9: 323-346, p. 332.

4o bloque (último lustro) La gobernanza se caracteriza por: Fragmentación Borrosidad Auto-organización Pero esto varía conforme al contexto.

El gran aporte de la literatura de la gobernanza es la dispersión de los loci (lugares) de poder. El gobierno y la gobernanza coexisten en diversos grados Se implica una relación causal: la falta de legitimidad y recursos financieros estimula la apertura de las comunidades de política pública y la incorporación de redes con actores no-gubernamentales.

En México: Gobernanza parcial Uso de redes y apertura a actores no-gubernamentales En sectores donde el gobierno necesita dinero o legitimidad política Confirma que ante la complejidad sociopolítica, el gobierno se fragmenta Gobierno mantiene su preeminencia, pero ahora ha empezado a usar medios indirectos

En México: La evidencia sugiere que algunos problemas han dejado de ser de gobernabilidad, para ser de gobernanza. En algunos sectores, los recursos y legitimidad política para resolver los problemas ya no están sólo en manos del gobierno.

Ingreso de los municipios del país, 2000-2004 (porcentajes) Año Predial Cuotas vecinos Otros Participaciones y aportaciones federales Para 3os. Deuda Disp. 2000 9.39 0.47 13.73 68.72 1.78 2.16 3.75 2001 9.47 0.39 13.95 69.11 0.71 2.92 3.45 2002 9.57 13.30 68.09 0.58 4.41 3.66 2003 9.78 0.38 12.51 67.93 0.75 4.42 4.23 2004 12.32 0.12 14.43 66.63 0.21 4.81 1.48 Fuente: INEGI (2005). Sistema Municipal de Bases de Datos [SIMBAD]. NB. No se considera al Distrito Federal. ”Otros” incluye Derechos, Aprovechamientos y Productos. Las “Disponibilidades” son fondos no gastados del anterior año fiscal. También incluye “Cuentas de Orden”, que son ingresos puramente contables, como deudas no pagadas al municipio.

Dos maneras de abordar la relación entre gobernanza, capital social y legitimidad Suponiendo que la gobernanza crea capital social: La gobernanza es un instrumento para la gobernabilidad (mayoría de los casos). Gobernabilidad es instrumento para la gobernanza.

Posibles problemas: la fragmentación Hibridación (integración de otros actores a los tradicionales). Proliferación o segmentación de agencias gubernamentales (los sectores de política pública son más específicamente definidos para tratar a los ciudadanos como clientes).

Efectos de la fragmentación La evidencia sugiere que a mayor fragmentación el gobierno se hace más complejo: Duplicidad de funciones Falta de coordinación (hay más actores) Disminución de control de los procesos de política pública Dinámicas no-verticales Los gobiernos a veces buscan la fragmentación para aumentar en recursos o en aceptación a sus políticas.

Los tres modelos básicos de interacción entre el estado y la sociedad son instrumentos para alcanzar el bien público. Jerarquías Mercados Redes (Gobernanza) La pregunta realmente importante es ¿para qué sirve cada uno?

Hacia una Nueva Síntesis: Los tres modelos están presentes, y en el gobierno son especialmente importantes las jerarquías y las redes El problema es llegar a un equilibrio: la combinación correcta Como todo equilibrio, se requiere una síntesis que sea flexible. Que cambie cuando el contexto cambie