La Asociación de Entidades Territoriales Comparación de modelos europeos y definición de herramientas operativas para Colombia Raffaele Colaizzo Taller de Bogotá, 12 y 13 de Marzo 2015

2 Comparación de Modelos Asociativos: el recorrido del trabajo

3 ¿ Cuanto pesan los procesos asociativos ? Croacia Alemania Italia Francia La cooperación IM no es una prioridad del gobierno central, que tiene una influencia limitada en este proceso. Sin embargo, el marco legislativo no representa un obstáculo y deja a los gobiernos locales la definición de las formas de cooperación. Hay una plena centralidad de los esquemas asociativos en el sistema institucional, para superar la fragmentación administrativa de las entidades locales y mejorar la eficiencia del sistema de servicios públicos locales, de la planificación territorial y de la programación del desarrollo. Las leyes del 1999, 2003 y 2004 han dado centralidad a los procesos asociativos territoriales y a la subsidiariedad. La asociaciones adoptan el instrumento de los Organismos Públicos de Cooperación Intermunicipal, referido a tres tipologías de comunidades (pequeñas, intermedias y urbanas). A través de Uniones y Sociedades Públicas se producen servicios de red. Las asociaciones entre Municipios están encentradas sobre la gestión asociada de los servicios públicos locales (propios o delegados) y la planificación territorial. El Estado federal mantiene el control sobre la administración municipal, pero cada Land tiene por su parte la competencia exclusiva sobre la organización territorial.

Alemania, Francia, Italia Creciente centralidad de los esquemas asociativos en la arquitectura institucional, en el marco de modelos de gobernanza muy diferentes Búsqueda de economías de escala en la producción de servicios públicos De-fragmentación institucional Competición territorial Búsqueda de “territorios óptimos” para las políticas de desarrollo y cohesión territorial Diagrama de Isard

¿ Libres o vinculados ? Croacia Alemania Italia Francia Los gobiernos locales son libres de decidir. La cooperación establecida no debe ser reportada a ningún organismo central del Estado ni es necesario el consentimiento por parte del gobierno central. Existen sin embargo limitadas formas de asociación obligatoria (por ejemplo en el caso de la Islas Las entidades territoriales son generalmente libres de actuar o no los esquemas asociativos, con las excepciones de los Municipios con menos de habitantes y de la gestión de algunos servicios públicos. A los Municipios se les puede requerir adoptar formas asociativas para participar a políticas de desarrollo territorial. Es la libre iniciativa de los administradores locales uno de los factores que han incidido mayormente en la difusión de la intermunicipalidad francesa, Sin embargo, la constitución y la modificación del Estatuto de las Asociaciones es aprobada por el Prefecto y por la Comisión Departamental de la Cooperación Intermunicipal (CDCI). Además el Ministerio de Economía puede decidir nombrar su propio “contable” de los EPCI en el departamento. En los Länder con muchos pequeños municipios se han realizado uniones administrativas obligatorias y estables (Municipios complejos). Por lo general, las Uniones de Municipios son expresiones de la voluntad específica de la comunidad local y se forman por medio de modalidades decididas por los mismos Municipios.

Modelo voluntario “correcto” Asegurar una dimensión administrativa mínima Identificar cuencas adecuadas para la producción de servicios públicos Realizar políticas de desarrollo de área vasta Implementar una planeación territorial coherente (ej. para evitar conflictos entre infraestructuras locales, mejorar las conexiones con infraestructuras de nivel regional y nacional, etc.) Movilizar las fuerzas productivas

7 ¿ Los procesos asociativos son estables ? Croacia Alemania Italia Francia La cooperación en Croacia está suficientemente desarrollada y estable. Sin embargo, es justo decir que la cultura de la cooperación en Croacia es todavía bastante baja. Las disoluciones dependen en muchos casos de diferencias políticas o problemas financieros. Las entidades territoriales pueden formar asociaciones permanentes (como las Uniones) o más orientadas al objetivo (como las Convenciones). Las Uniones son intrínsecamente estables pero no son raros los casos de disolución, por ejemplo debido a no conseguir los objetivos de reducción de costos. El fenómeno asociativo se cualifica como una “cooperación funcional voluntaria” reglamentada por la legislación nacional. Se trata de un sistema estable, promovido por la leyes nacionales y destinatario de funciones crecientes, aún en materia de planificación del territorio y políticas de desarrollo. La cooperación más difundida es la menos invasiva para la autonomía municipal, conservando la existencia de los Municipios implicados, así que la disolución es una posibilidad. En algunos casos el legislador impone una obligación estable de asociación, incluso contra la voluntad del Municipio interesado.

8 ¿ Cuanto es desarrolada la gobernanza de la asociatividad ? Croacia Alemania Italia Francia La legislación relativa a la cooperación no es detallada. Incluso en los casos en que la cooperación es obligatoria, la legislación deja amplio espacio para que las partes definan la modalidad y los detalles de la cooperación. Las normas y la gobernanza de los procesos asociativos son bien definidas. La Ley Nacional da reglas compactas y generales, las Regiones las especifican con relación a su contexto territorial y las entidades territoriales las aplican en general con plena autonomía, excluidos algunos casos de asociación obligatoria. La difusión en Francia de los organismos públicos de cooperación intermunicipal (EPCI) ha llevado a la aparición de un nivel de gobierno local intermedio que se posiciona entre los municipios y el departamento, que gestiona los recursos y define las políticas en nombre e interés supramunicipal y participa en la programación del desarrollo socio-económico del territorio a nivel regional. La legislación es completa y estable, encentrada sobre el nivel regional. El modelo de federalismo alemán es de tipo cooperativo fundándose sobre la cooperación interinstitucional entre los distintos niveles de gobierno. Se adopta el principio de subsidiariedad.

Ejemplo de organización de un Proyecto Territorial en Italia

10 Autonomía financiera Croacia Alemania Italia Francia Las asociaciones dependen de las contribuciones de los gobiernos locales que han establecido la institución conjunta. Las entidades cooperantes no dependen de la financiación central del Estado. Las subvenciones y subsidios estatales no constituyen fuentes de financiación. Las asociaciones no aplican impuestos propios. Los municipios participantes asignan a la asociación los recursos financieros o de otro tipo necesarios a la realización de los servicios asociados. Los municipios en Italia dependen financieramente del Estado nacional por una cuota de sus ingresos. El régimen de financiación de los servicios y de las políticas gestionadas mediante estructuras de cooperación intermunicipal en Francia cambia al aumentar el nivel de integración de la delegación de competencias de los municipios: si son de naturaleza asociativa éstas reciben contribuciones de los municipios; si son de carácter federal éstas tienen un régimen con fiscalidad propia, esto es, recaudan directamente los impuestos locales (impuesto sobre la productividad, impuesto inmobiliario, impuestos sobre el territorio). La mayor parte de los ingresos de los Municipios (de media el 35% aproximadamente) están constituidos por transferencias federales o regionales para las actividades delegadas. Otras cuotas (30% y 15%) derivan de impuestos municipales y tasas para los servicios suministrados. Las asociaciones no aplican impuestos propios.

11 Incentivos Croacia Alemania Italia Francia Los incentivos financieros directos para la cooperación intermunicipal son raros, lo que significa que el Estado central, por regla general, no la apoya financieramente. Como excepción, los gobiernos locales de las islas que financien conjuntamente proyectos de inversión reciben una mayor participación en el impuesto sobre la renta. Las formas asociativas (y las fusiones) de Municipios pueden ser incentivadas por las Regiones, en base a las Leyes nacionales. Los incentivos son proporcionados al nivel de integración logrado por los municipios. Ellos pueden ser otorgados a la constitución de la Asociación, a inversiones para el mejoramiento de los servicios, al funcionamiento corriente. Los incentivos para crear un organismo de cooperación intermunicipal dependen del grado de integración funcional ejercitado, utilizando en particular el impuesto profesional único como vínculo de la intermunicipalidad en cuanto ésta garantiza a los municipios una gestión más eficiente de los servicios públicos disminuyendo la posibilidad de distorsiones de la economía de escala, la competencia fiscal y la competencia territorial. Los consorcios entre municipios pueden beneficiarse de transferencias y subvenciones. En caso de déficit respecto a los importes gastados, éstos pueden recaudar una contribución de naturaleza fiscal a cada uno de los miembros, cuyo importe final debe determinarse en el estatuto

Incentivos Al establecimiento de la forma asociativa Extraordinarios para invertir en la calidad y la innovación de los servicios públicos Anuales ordinarios Graduación en base al nivel de integración conseguido Financiamientos procedentes de las políticas de desarrollo

13 Participación Croacia Alemania Italia Francia A pesar de que la decisión sobre la cooperación, en su consecuencia final, sea política, tomada por los órganos locales competentes, ella es el resultado de una evaluación previa de las necesidades de la comunidad local, así como de la discusión con las partes interesadas. Las Ley Nacional sobre las autonomías locales da un amplio espacio a las participación de las comunidades locales. Sin embargo, los esquemas asociativos no deben necesariamente estar basados en formas de consultación popular, con la excepción de las fusiones de municipios. La difusión de la intermunicipalidad es basada sobre la libre iniciativa de los administradores locales. Los organismos de cooperación intermunicipal franceses son los interlocutores territoriales principales para la programación de las políticas de desarrollo socio- económico del territorio. Dotados de competencias adecuadas y autonomía fiscal, pueden convertirse en policy makers en condiciones de activar redes de actores públicos y privados. Los procesos asociativos están basados sobre la consultación local y el principio de utilidad pública. En los ordenamientos municipales se puede ver un progresivo incremento de formas de participación popular y de democracia directa.

Núcleo Técnico Regional de Integración con el Territorio Procesos participativos Procesos participativos: ruta de discusión organizada que se emprende en relación a un proyecto futuro o una futura norma de competencia de las Asambleas electivas o de las Juntas, regionales o locales, con vistas a su elaboración. Este proceso pone en conexión actores e instituciones, para obtener una representación completa de las posiciones, intereses y necesidades sobre el tema considerado, así como para llegar a una mediación o negociación, en busca de un acuerdo de las partes Ruta de participación Propuesta de participación Grupos de ciudadanos Técnico de Garantía Incentivos Administración Pública

Bienes Comunes Urbanos Bienes Comunes Urbanos: bienes, materiales, inmateriales y digitales, que los ciudadanos y la Administración reconocen como funcionales para el bienestar individual y colectivo, activándose para compartir la responsabilidad de su protección, mejora y fruición colectiva Pacto de Colaboración Propuesta de Pacto Grupos de ciudadanos activos Municipio Áreas prioritarias: Arte y creatividad, servicios sociales, educación, etc. En base a una propuesta de la Administración o a la libre iniciativa de los ciudadanos Incentivos Actividades para el cuidado, el mantenimiento y la valorización de los BCU

Debate público Publicación del proyecto preliminar de la obra Propuesta de Debate Publico Institución del Comité Especial Realización del Debate Publico Estudios Adicionales Realización de la obra Investigación Publica Decisión Motivada Maitre d’Ouvrage Maitre d’Ouvrage o otras entidades propone a la CNDP CNDP decide CNDP Maitre d’Ouvrage bajo la vigilancia del Comité Especial Maitre d’Ouvrage Autoridad Publica La CNDP decide si el Debate Publico tenga que realizarse en base al interes nacional y al impacto esperado de la obra. El DP es obligatorio si la obra es mayor de 300 millones de euros

17 Implicación del sector privado Croacia Alemania Italia Francia El sector privado no está involucrado en la preparación de la cooperación entre instituciones locales. Sin embargo, en el diseño de la política de desarrollo local el sector privado puede participar tanto como lo considere necesario. La participación del sector privado puede tomar diferentes formas, como en el caso de los Grupos de Acción Local. Las formas asociativas están basadas intrínsecamente en procesos institucionales. Sin embargo, en las políticas de desarrollo basadas en estos procesos están involucradas partes socio- económicas con funciones de consultación o codecisión, se activa la movilización directa del sistema de producción y de las empresas, se asigna a empresas privadas la producción y prestación de servicios públicos. No existe una implicación relevante de actores privados en el modelo de cooperación intermunicipal francés. En el ámbito de los SCOT – planes de encuadramiento de vastas áreas elaborados por los EPCI – para la actuación de esquemas urbanísticos locales como las Zones d’Amenagement Concertè (ZAC), se constituyen Sociedades de Economía Mixta (SEM) en las que el 64% del capital pertenece a los entes locales, mientras que el restante 36%, deriva de otros accionistas como bancos, empresas, cámaras de comercio, personas físicas, etc. El sistema de producción y de empresas es implicado principalmente en la producción de servicios públicos o en actividades sin ánimo de lucro.

Alianzas público-privadas para el desarrollo Instituciones Partes socio-económicas Grandes Empresas o consorcio de PYME “Contratos de Programa” en Italia Aseguran condiciones de contexto apropiadas (infraestructuras, servicios, procedimientos, seguridad, etc.) Otorgan incentivos a la inversión productiva Negocian la forma de empleo de mano de obra Movilizan el sistema económico y social del territorio Realizan la iniciativa productiva Aseguran condiciones de responsabilidad social, activación de cadenas productivas locales, tutela del medio-ambiente, cuidado del territorio

19 Procesos asociativos y política de desarrollo Croacia Alemania Italia Francia La política de desarrollo territorial es bastante descentralizada. El Estado central es responsable del diseño de la estrategia de desarrollo para todo el país. A nivel local, la política de desarrollo está diseñada e implementada por Agencias de Desarrollo local. Las políticas de desarrollo regional y territorial involucran directamente, en muchos casos, las agregaciones de municipios, que se deben necesariamente formar en el marco de proyectos integrados territoriales, de programas urbanos o para zonas desaventajadas, de políticas de desarrollo rural (ej. Programas Leader). El tema de la cooperación intermunicipal en Francia ha sido relanzado en las últimas décadas para responder a la aplicación del principio de subsidariedad, a la realización de modelos de planificación de vastas áreas ligados al principio de cohesión territorial (véanse los Scot y los Inter-scot) y a la disminución de algunos riesgos evidentes en el ámbito local como: la falta de coherencia de las redes físicas intermunicipales, la caída de la calidad ambiental, la pérdida de competitividad territorial. A los fines de la definición de las políticas de desarrollo territorial, no existe una implicación directa de las Uniones de Municipios a nivel nacional y en los Länder. Por lo general no existe una precisa enumeración de las competencias municipales, en ninguna de las categorías (propias o delegadas),

20 Herramientas Croacia Alemania Italia Francia Hay un espectro de herramientas legales y administrativas que los gobiernos locales pueden utilizar para confeccionar su proyecto de cooperación. Sin embargo, no hay instrucciones precisas de cómo utilizar esas herramientas. La Ley Nacional define un marco sólido y estructurado para la definición y la ejecución de obras, intervenciones y proyectos de desarrollo. Se prevé en particular la estipulación de Acuerdos de Programas entre distintas instituciones de diferente nivel. En el último decenio en Francia se ha puesto en marcha un reforzamiento de las competencias transferidas a los organismos de cooperación intermunicipal, acompañado de una paralela implicación como interlocutores locales en la programación del desarrollo socio-económico departamental, regional y nacional, ésta última llevada a cabo en el territorio mediante el Contrat de plan estipulado entre el Estado y las distintas Regiones. La tendencia en Alemania hacia un modelo unitario de federalismo ha creado una interacción permanente y estructural entre los distintos niveles de gobierno, entre las burocracias federales y entre aquellas de los Länder, contribuyendo a la intensa actividad de cooperación y de coordinación vertical (entre la Federación y los Länder) y horizontal (entre los Länder).

Organización de la Programación Negociada en Italia

Acuerdos territoriales Contrato Plan Estado Region Acuerdos de sector Acuerdos territoriales Contratos de Ciudad con las EPCI Contratos Infraterritoriales Contratos de “Metropolización” Contratos de Territorio Contratos para zonas rurales Contratos con Territorios “en deficit”

Directrices

Asociaciones para las políticas de desarrollo Asociaciones de funciones y servicios I. Formas de Asociación Territorial Asociaciones voluntarias entre entidades Acuerdos entre Estado y Territorios para la asociación Formulación de Planes Locales entre asociados Estudios de factibilidad de las asociaciones Directrices / 1

Órganos de la Concertación Local Gobernanza y organización de los Acuerdos Locales Constitución de una organización mínima local Gestión Técnica y Administrativa del Acuerdo Utilización de Agencias de Desarrollo II. Gobernanza y organización local 11 Directrices / 2

Convenios Plan y Acuerdos Territoriales Convenios Plan para implementar las políticas de desarrollo Convenios Planes y Contratos Específicos Diversidad de los Acuerdos Territoriales Contenidos de los Acuerdos Territoriales Alianzas y Acuerdos con el sistema productivo III. Cuadro de Referencia Programático Directrices / 3

Organización de los Acuerdos Territoriales Estructura técnica común de los Contratos Plan Principios de gobernanza de los Contratos Plan Delega de funciones a las Asociaciones Territoriales Requisitos para la delega de funciones a las Asociaciones IV. Organización de los Acuerdos Territoriales Directrices / 4

Tipología de incentivos a las asociaciones Incentivos a las formas asociativas y a las fusiones V. Incentivos Directrices / 5

Organización de debates públicos sobre proyectos Gestión de los procesos participativos Definición de herramientas para la participación Fortalecimiento de bienes comunes del territorio VI. Herramientas de participación Directrices / 6

Definición de un Cuadro de los Resultados Constitución de un Sistema de Gestión y Control Definición de un Sistema de Gestión y Control Realización de actividades de evaluación Actividades de Asistencia Técnica y Capacitación VII. Sistema de vigilancia Directrices / 7