1 Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL,

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2 1 Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas Curso Internacional de Estimaciones Tributarias Santo Domingo, 9-13 de mayo de 2005

3 2 PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA  Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS visión de conjunto ingresos públicos gasto público descentralización fiscal deuda pública saldo público y ciclo macroeconómico  Parte B : LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS reglas macro-fiscales políticas contra-cíclicas transparencia, sistemas y pasivos contingentes participación ciudadana y presupuesto gestión pública por resultados

4 3 Índice de la presentación I. El Contexto II. Principios para un pacto fiscal III. Algunos problemas (de difícil solución)

5 4 Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

6 5 América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

7 6 Evolución de la deuda pública según cobertura institucional Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.

8 7 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1990: l El aumento es generalizado; l Y más intenso cuanto menor el punto de partida

9 8 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1980: l El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; l Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

10 9 Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

11 10 El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...  Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual  Supuestos macroeconómicos prudentes  Técnicas de agregación del presupuesto  Transparencia  Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)  Flexibilidad gerencial Gestión por resultados

12 11...y buenas prácticas de transparencia presupuestaria Informes presupuestarios l El presupuesto l Informe pre-presuestario l Informes de ejecución y de cierre l Informe pre-electoral l Informes de largo plazo Que contengan: Pasivos pensionales Gastos tributarios Riesgos fiscales (Pasivos contingentes) Hoja de Balance (financiero y no financiero)

13 12 Dos principios para un pacto fiscal... §Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). §Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

14 13... Pero algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución) I.El pecado fiscal (políticas asimétricas) II.El sesgo de optimismo III.La crónica debilidad de los ingresos tributarios IV.El pecado original

15 14 I.Asimetría de la política fiscal... Déficit público en la UE, 70-97 3Se detecta una evidente asimetría en las políticas fiscales discrecionales, lo que tiene como consecuencia un sesgo de déficit abultado. En vez de suavizar el ciclo, la política fiscal lo acentúa.

16 15 Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más. I.El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

17 16 I.En busca de la simetría de la política fiscal Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos (75/25) Ganancia (50/50) -0.75%-3% (50/50)(75/25) Pérdida -3%-1.75% Saldo público (% del PIB) (saldo público / impuestos) Saldo público (% del PIB)

18 17 I.El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESS Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

19 18 II.La crónica debilidad de los ingresos tributarios.. Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (en porcentaje de PIB) Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2002. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2003. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Panamá. Los datos de los países OECD corresponden al año 2001, así como los de Corea e Indonesia. Los de Filipinas, Singapur y Tailandia corresponden al año 2002, mientras que los de Malasia pertenecen a 1997. Los de América Latina corresponden al año 2003, excepto Ecuador, que corresponde al año 2002, y México y Panamá, que corresponden al año 2000.

20 19 II.Carga tributaria 2003 (%PIB) Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Nota: a/ La carga tributaria incluye contribuciones a la seguridad social; b/Los datos de Gobierno General para Chile y Ecuador corresponden al año 2002.

21 20 II.Carga tributaria y PIB per capita, 2002 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: 1/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995. 2/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la Seguridad Social y tienen cobertura de gobierno general en: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Pánama.

22 21 II.Presión tributaria y renta per capita Fuente: Amir Khair, sobre la base de FMI

23 22 II.Carga Tributaria del Gobierno Central por País, 1990-2002 (en % de PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

24 23 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001. II.América Latina: Productividad del IVA, 2002

25 24 II.América latina y el Caribe: Composición de los ingresos tributarios

26 25 II.Carga y Composición de Ingresos Tributarios,2002 (% de PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

27 26 III.El sesgo de optimismo: la magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria §Error sobre las condiciones económicas §Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury

28 27 §Error fiscal III.El sesgo de optimismo: La magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria

29 28 III.Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses Argentina Bolivia Brasil

30 29 Chile México Perú III.Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses

31 30 Promedio Tasas de variaciónDesviación estándar Ingresos tributarios PIBRelación Ingresos tributarios PIBRelación Argentina (1994-2004) 3.31.32.615.46.92.2 Bolivia (1991-2004) 10.33.43.013.32.06.6 Brasil (1995-2004) 4.82.12.39.72.83.4 Chile (1991-2004) 7.95.61.410.53.92.7 México (1991-2004) 3.62.91.210.23.72.8 Perú (1993-2004) 6.14.41.410.64.42.4 III.El sesgo de optimismo

32 31 III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria INGRESOS PREVISTOS Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de interés real DÉFICIT SOSTENIBLE GASTO PROGRAMADO Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficacia DÉFICIT EFECTIVO

33 32 III.Errores de proyección en el proceso presupuestario Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

34 33 IV.La brecha de impuestos (Tax gap) Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:

35 34 IV.Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)

36 35 IV.Redención con reglas macro- fiscales? §Pecado original: imposibilidad de los países emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a largo plazo. §Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes) §Camino largo…

37 36 IV.Qué explica la dinámica de la deuda? “pecado original” “media década perdida” (1998-2002) Efecto “bola de nieve” “pecado fiscal” Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

38 37 IV.El efecto bola de nieve

39 38 IV.Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente

40 39 IV.Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

41 40 IV.Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 C – Países que no emiten bonos soberanos

42 41 IV.Factores explicativos de las crisis fiscales (1980-2002)

43 42 Caminos para la redención… §Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo) §Metas de superávit primario §Ajustes cíclicos §Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una canasta de monedas) §Reglas para el dividendo del crecimiento Con ayuda, camino un poco más corto…

44 43 Muchas gracias... Curso Internacional de Estimaciones Tributarias Santo Domingo, 9-13 de mayo de 2005