1 Un Panorama de las finanzas públicas Ricardo Martner Area de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas I Curso-Seminario.

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2 1 Un Panorama de las finanzas públicas Ricardo Martner Area de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas I Curso-Seminario de Federalismo Fiscal y descentralización 2-13 de agosto de 2004

3 2 Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias Objetivos Estratégicos Objetivos BásicosInstrumentos Objetivos Macroeconómicos Preservar la solvencia del Sector Público Estabilizar la Demanda Agregada Marco de Programación Plurianual/ Evaluación de Riesgos Fiscales Objetivos de Políticas Eficiencia Distributiva: asignar recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales Medición de Resultados/ Evaluación de Programas Desempeño Operacional y Accountability Promover la eficiencia técnica con Participación Ciudadana Indicadores de Desempeño/ Convenios de Gestión/ Externalización Tipos de innovaciones según los objetivos

4 3 PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA  Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS visión de conjunto ingresos públicos gasto público descentralización fiscal deuda pública saldo público y ciclo macroeconómico  Parte B : LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS reglas macro-fiscales políticas contra-cíclicas transparencia, sistemas y pasivos contingentes participación ciudadana y presupuesto gestión pública por resultados

5 4 PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA  Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS visión de conjunto

6 5 América Latina: Ingresos y gastos del Gobierno central (1950-2002) promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, ILPES para serie 1990-2002

7 6 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1990: l El aumento es generalizado; l Y más intenso cuanto menor el punto de partida

8 7 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1980: l El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; l Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

9 8 Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

10 9 Gasto público según cobertura institucional, % de PIB Argentina Chile Colombia Costa Rica

11 10 Gasto público según cobertura institucional, % de PIB Ecuador México Paraguay Perú

12 11 América Latina: Transferencias corrientes, % de PIB Fuente: ILPES. Las transferencias corrientes incluyen prestaciones a la seguridad social. 1/ Uruguay: no incluye previsión social.

13 12 Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

14 13 Comparación Internacional de la Carga Fiscal, 1999-2000 (en porcentajes del PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de Gobierno Central.

15 14 Carga Tributaria del Gobierno Central por País, 1990-2002 (en % de PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

16 15 Gasto Tributario vs. Recaudación, 2002 (% de PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

17 16 Carga y Composición de Ingresos Tributarios en América Latina, 2002 (% de PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

18 17 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001. América Latina: Productividad del IVA, 2002

19 18 Recaudación y Sector Informal (% PIB) Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE (2000p).

20 19 La deuda pública

21 20 América Latina y el Caribe: Deuda pública (% de PIB) Promedio para 1990-1991 y 2002-2003 Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial. Notas: 1/ promedio para 1993-94. 2/ promedio para 1991-92. 3/ promedio para 1996-97. 4/ corresponde a Sector público

22 21 Dos principios para un pacto fiscal §Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad? " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). §Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

23 22 Qué explica la dinámica de la deuda? “pecado original” “media década perdida” (1998-2002) Efecto “bola de nieve” “pecado fiscal” Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

24 23 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 A- Países que emiten bonos soberanos (EMBI) con deuda creciente

25 24 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

26 25 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 C – Países no clasificados (EMBI )

27 26 América Latina y Caribe, Stock Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)

28 27 Redención con reglas macro-fiscales? §Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes) §Camino largo…

29 28 §La norma es “crear espacios para la plena operación de los estabilizadores fiscales automáticos, con el objetivo explícito de un presupuesto equilibrado en condiciones económicas normales”. §El grado de suavizamiento del ciclo económico, aunque difiere entre países, es muy significativo. Nuevas estimaciones de la OCDE (1999) sitúan el impacto de los estabilizadores automáticos en 25% como promedio. El principio de estabilidad

30 29 Qué Cobertura? §Gobierno Central (Chile 2001, Argentina 1999) §Gobierno General (UE 1997, Brasil 2000, Perú 2003, Ecuador 2003) §Acuerdos FMI: Sector Público No Financiero

31 30 Cuál es la meta? §Balance global (México, Colombia) §Superávit primario (Brasil desde 99; Argentina desde el 2002); elimina componente exógeno de la bola de nieve §Saldo restringido (déficit no petrolero en Ecuador, Saldo sin FCC en Chile) §Equilibrio en condiciones “normales” (UE); elimina componente exógeno de factores cíclicos §Superávit global “estructural” (Chile); elimina componente exógeno de factores cíclicos §Tasa de crecimiento de gasto público efectivo (3,5% real en Ecuador y Perú) o según el PIB potencial (Chile) §Regla de oro ? (Reino Unido) §Tratamiento privilegiado a la inversión? (México, Declaración de Lima)

32 31 Cómo privilegiar la inversión? Carta de Lima (2004): “Los instrumentos de control fiscal presentan serias deficiencias’. Las deficiencias en infraestructura comprometen el crecimiento económico y contribuyen negativamente a la trayectoria de la deuda pública como proporción del PIB”

33 32 Cómo privilegiar la inversión? Inversión pública real, Gobierno Central

34 33 Opciones para privilegiar la inversión 1.Meta a lo largo del ciclo (UE, Chile) 2.Regla de oro a lo largo del ciclo (Presupuestos separados, Reino Unido) 3.Restringir cobertura (75% de los programas del FMI con América Latina abarcan Sector Público No Financiero) a) Propuesta FMI: Excluir de los indicadores fiscales a las empresas públicas “gestionadas comercialmente” (Brasil Petrobras, Turquía. En Colombia, una de 12 cumple los nueves criterios establecidos) b) PPP’s c) Requerimientos financieros del Sector Público (RFSP, México): agrega al “balance tradicional” los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (obras cuya ejecución se encomienda a terceros). A diferencia del balance tradicional, los RFSP registran los proyectos cuando el tercero realiza la obra, generando una obligación para el sector público e incidiendo en la demanda agregada. 4.Es necesario una aproximación más general!

35 34 Caminos para la redención… §Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo) §Metas de superávit primario §Ajustes cíclicos §Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una canasta de monedas) §Trato especial a la inversión pública §Reglas para el dividendo del crecimiento Con ayuda, camino un poco más corto…