POTESTADES TRIBUTARIAS Y COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS FUNDACION EGE - FUNDACION CERVANTES RIO CUARTO AGOSTO DE 2008.

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1 POTESTADES TRIBUTARIAS Y COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS FUNDACION EGE - FUNDACION CERVANTES RIO CUARTO AGOSTO DE 2008

2 POTESTADES TRIBUTARIAS Y COPARTICIPACION: HACIA UN NUEVO SISTEMA ESTABLE Y EQUITATIVO Dr. Sergio Miguel Hauque

3 Un trabajo de 1993 (I) Esta "lucha sin cuartel" … de Nación contra Provincias y de Provincias contra Municipios tiene como impávido espectador al contribuyente que muchas veces recibe sin quererlo las "esquirlas" de la discusión … Esta "lucha" tiene como características …: 1.- Una falta de "reglas del juego" claras plasmadas en una normativa que cumpla con el requisito esencial de ser coercible. 2.- La inexistencia de árbitros imparciales que permitan el que el principio de lealtad federal sea haga realidad.

4 Un trabajo de 1993 (II) Nuestro país esta plagado de ejemplos en los que las definiciones de los aspectos fundamentales deben ser tomadas de manera urgente con muy poco tiempo para pensar. Desde los apuros de Urquiza para que los constituyentes sancionen la Constitución del '53 hasta la firma del acuerdo del 12 de agosto de 1992 sobran los ejemplos de decisiones apuradas respecto de temas básicos en la relación de los distintos niveles del Estado Federal. Es obvio, que las decisiones casi intuitivas que se toman sin el suficiente tiempo para ser estudiadas detenidamente obtienen sistemas de una inferior calidad

5 LA HISTORIA DE LA DISTRIBUCION DE RECURSOS EN NUESTRO PAIS

6 SITUACION ANTES DE 1853 Lucha sin cuartel por el producido de la Aduana de Buenos Aires. Lucha sin cuartel por el producido de la Aduana de Buenos Aires. El Interior, Litoral y Buenos Aires. La Confederación y el Estado de Buenos Aires. El Interior, Litoral y Buenos Aires. La Confederación y el Estado de Buenos Aires.

7 LA CONSTITUCION DE 1853/60 LA SEPARACION DE FUENTES: Los derechos aduaneros son del Estado Nacional. Los derechos aduaneros son del Estado Nacional. El Estado Nacional puede imponer tributos directos en emergencias por tiempo determinado. El Estado Nacional puede imponer tributos directos en emergencias por tiempo determinado.

8 LA CRISIS DE 1890 LA CONCURRENCIA DE HECHO: El Estado Nacional concurre a los tributos indirectos. El Estado Nacional concurre a los tributos indirectos. La interpretación “forzada” de la CNRA ante la emergencia. La interpretación “forzada” de la CNRA ante la emergencia.

9 LA CRISIS DEL ´30 LA COPARTICIPACION DE FACTO (I): Creación del Impuesto a los Réditos y a las Ventas (1932 -1935). Creación del Impuesto a los Réditos y a las Ventas (1932 -1935). El primer sistema de coparticipación. El primer sistema de coparticipación.

10 LAS LEYES DE COPARTICIPACION LA COPARTICIPACION DE FACTO (II): Distribuciones según tributo. Distribuciones según tributo. Ley 20.221/73. Los parámetros “objetivos”. El Fondo de Desarrollo Regional. Ley 20.221/73. Los parámetros “objetivos”. El Fondo de Desarrollo Regional. Ley 23.548/88. La transitoriedad y los coeficientes “a dedo”. Los Aportes del Tesoro Nacional. Ley 23.548/88. La transitoriedad y los coeficientes “a dedo”. Los Aportes del Tesoro Nacional.

11 LA CONSTITUCION DE 1994 75 inciso 1ro: Comercio Exterior. Exclusivos de la Nación. 75 inciso 1ro: Comercio Exterior. Exclusivos de la Nación. 75 inciso 2do: Facultades concurrentes con límites difusos. Coparticipación de jure. 75 inciso 2do: Facultades concurrentes con límites difusos. Coparticipación de jure. 75 inciso 3ro: Afectaciones específicas con mayorías agravadas. 75 inciso 3ro: Afectaciones específicas con mayorías agravadas. 123: Autonomía municipal reglada 123: Autonomía municipal reglada

12 LA NUEVA LEY Gran parte de los tributos son coparticipables. Hay tributos excluidos (75 inc.1ro y 3ro). Gran parte de los tributos son coparticipables. Hay tributos excluidos (75 inc.1ro y 3ro). Importantes requisitos formales. Importantes requisitos formales. Diferida al Congreso Nacional para antes del 31 de diciembre de 1996. Diferida al Congreso Nacional para antes del 31 de diciembre de 1996.

13 COPARTICIPACION Y POTESTADES TRIBUTARIAS La necesidad de armonizar límites de potestades tributarias y coparticipación. La necesidad de armonizar límites de potestades tributarias y coparticipación. La coparticipación fue una “respuesta” a la utilización por la Nación de potestades “pensadas” para las Provincias en la Constitución de 1853. La coparticipación fue una “respuesta” a la utilización por la Nación de potestades “pensadas” para las Provincias en la Constitución de 1853.

14 LOS DEFECTOS DEL ACTUAL SISTEMA Transitoriedad y falta de pautas objetivas de distribución. Transitoriedad y falta de pautas objetivas de distribución. Falta de correspondencia fiscal. Falta de correspondencia fiscal. Posibilidades ciertas de obtener más recursos a través de la “deslealtad” federal. El caso de las retenciones. Posibilidades ciertas de obtener más recursos a través de la “deslealtad” federal. El caso de las retenciones. Falta de límites a las potestades tributarias. La lucha por el “tax room” Falta de límites a las potestades tributarias. La lucha por el “tax room”

15 ALGUNOS DATOS CUANTITATIVOS

16 LA RECAUDACION NACIONAL Representó en 2007 casi 25 puntos del PBI y superó el 80% de la recaudación de tributos de toda especie en el país. Representó en 2007 casi 25 puntos del PBI y superó el 80% de la recaudación de tributos de toda especie en el país. La distribución por el sistema automático de coparticipación a provincias alcanzó casi el 25% del total recaudado en 2007. La distribución por el sistema automático de coparticipación a provincias alcanzó casi el 25% del total recaudado en 2007. La porción de coparticipables se redujo del 42% al 38% (Acumulado a Julio 2008) La porción de coparticipables se redujo del 42% al 38% (Acumulado a Julio 2008)

17 LA RECAUDACION PROVINCIAL Representó en 2007 4,25 puntos del PBI (20 % de la recaudación de tributos de toda especie en el país). Representó en 2007 4,25 puntos del PBI (20 % de la recaudación de tributos de toda especie en el país). Se basó en Ingresos Brutos. En Santa Fe representa casi 2/3 del total recaudado. Se basó en Ingresos Brutos. En Santa Fe representa casi 2/3 del total recaudado.

18 SITUACION PROVINCIAL Y MUNICIPAL Realizan aproximadamente el 50% del gasto y recaudan el 20% de los recursos. Realizan aproximadamente el 50% del gasto y recaudan el 20% de los recursos. Insignificantes recursos propios municipales. Insignificantes recursos propios municipales. Dependencia de transferencias de la Nación dentro y fuera de la coparticipación Dependencia de transferencias de la Nación dentro y fuera de la coparticipación Endeudamiento surgido de la crisis de 2001. Endeudamiento surgido de la crisis de 2001.

19 ¿Cómo debería ser un nuevo sistema de distribución?

20 EL ARTICULO 75 INC.2DO La distribución se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una ellas contemplando criterios objetivos de reparto. (Será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades). (Será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades).

21 Los Constituyentes (I) Los Constituyentes (I) Marin: No son expresiones de voluntarismo o de ingenuidad política. Son criterios a los que el legislador, la Nación y las Provincias deberán ajustarse imperativamente

22 Los Constituyentes (II) Los Constituyentes (II) Fernandez de Kirchner: “Debemos invertir la discusión y plantearnos que misiones y que funciones tiene hoy la Nación y cuántos recursos maneja para esas misiones y funciones” (Idem para las provincias)

23 Los Constituyentes (III) Los Constituyentes (III) Marquez: “…en un país serio y de futuro la distribución se deberá hacer en función de la valorización (de las c,s y f – su costo)…es posible que en el futuro podamos valorizar perfectamente los servicios que prestan la Nación y las provincias y, en función de ello, hacer la distribución”

24 Los Constituyentes (IV) Los Constituyentes (IV) El “profeta” Repetto: “…a los señores gobernadores voy a decirles que cuando ellos quieran aplicar la distribución, desde el cavallismo les van a decir, haciendo el gestito de Olmedo -¡ De acá !.

25 PASOS PREVIOS PARA ESTABLECER LAS PAUTAS DE DISTRIBUCION Y LOS LIMITES DE LA TRIBUTACION DE CADA NIVEL ATRIBUCION PRECISA DE COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES A LOS ACTORES DEL SISTEMA (Nación, Provincias y Municipios) INCLUIDA LA FUNCION DE REDISTRIBUCIÓN. ATRIBUCION PRECISA DE COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES A LOS ACTORES DEL SISTEMA (Nación, Provincias y Municipios) INCLUIDA LA FUNCION DE REDISTRIBUCIÓN. VALORIZACION DE DICHAS COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES. VALORIZACION DE DICHAS COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES.

26 ¿Cómo valorizar? (I) ¿ Debemos usar costos? La alternativa precio de mercado: problema de los bienes y servicios no provistos en condiciones de mercado. La alternativa pagado: las ventajas de lo devengado.

27 ¿Cómo valorizar? (II) ¿ Debemos usar costos predeterminados estándares? Los incurridos cambian demasiado para buscar parámetros más estables. Los incurridos cambian demasiado para buscar parámetros más estables. Los estándares aseguran niveles de eficiencia equivalente (que puede no ser máxima). Los estándares aseguran niveles de eficiencia equivalente (que puede no ser máxima). Permiten rescatar las particularidades regionales (ej. el problema de los sismos) Permiten rescatar las particularidades regionales (ej. el problema de los sismos)

28 ¿Cómo valorizar? (III) ¿ Cómo reflejamos los costos de la función recaudatoria de tributos en un contexto de devengado? Reflejo de los gastos tributarios. Reflejo de los gastos tributarios. Reflejo de los costos de la evasión de los tributos no determinados. Reflejo de los costos de la evasión de los tributos no determinados. Reflejo de los costos de la incobrabilidad de los tributos nunca cobrados. Reflejo de los costos de la incobrabilidad de los tributos nunca cobrados. Alta significación, pero difícil cuantificación. Cero no es el número.

29 El trabajo político DADOS LOS NIVELES DE COSTOS DE LAS COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES, DETERMINAR LOS LIMITES DE UTILIZACION DE POTESTADES TRIBUTARIAS Y DE REMESAS DE COPARTICIPACIÓN. DADOS LOS NIVELES DE COSTOS DE LAS COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES, DETERMINAR LOS LIMITES DE UTILIZACION DE POTESTADES TRIBUTARIAS Y DE REMESAS DE COPARTICIPACIÓN. ACUERDO SUSTENTABLE DE TODOS LOS ACTORES DEL SISTEMA. ACUERDO SUSTENTABLE DE TODOS LOS ACTORES DEL SISTEMA.

30 Algunos requisitos de un nuevo sistema integral (I) Ya tiene base constitucional que lo obliga a basarse en la satisfacción de necesidades públicas. Ya tiene base constitucional que lo obliga a basarse en la satisfacción de necesidades públicas. Debe cumplir la exigencia de un organismo de contralor permanente. Debe cumplir la exigencia de un organismo de contralor permanente. Debe contemplar a todos los sujetos activos y pasivos. Debe contemplar a todos los sujetos activos y pasivos.

31 Algunos requisitos de un nuevo sistema integral (II) Debe ser flexible (p.e. Seguridad Social en 1992. Cambios en los costos de c, s y f) Debe ser flexible (p.e. Seguridad Social en 1992. Cambios en los costos de c, s y f) Debe tener límites más claros para el uso de las potestades tributarias constitucionales. (p.e el límite de recursos totales de la 23.548) Debe tener límites más claros para el uso de las potestades tributarias constitucionales. (p.e el límite de recursos totales de la 23.548) Debe permitir la remisión de la coparticipación en forma automática. Debe permitir la remisión de la coparticipación en forma automática.

32 Algunos requisitos de un nuevo sistema integral (III) Debe tener un sistema sancionatorio que asegure su coercibilidad para todos los actores. Debe tener un sistema sancionatorio que asegure su coercibilidad para todos los actores. Debe garantizar herramientas de política tributaria para todos los actores. Debe garantizar herramientas de política tributaria para todos los actores. Debe resultar en un sistema tributario y de coparticipación más sencillo que el actual. Debe resultar en un sistema tributario y de coparticipación más sencillo que el actual.

33 CONCLUSIONES HAY MUCHO TRABAJO TECNICO Y POLITICO POR HACER “ANTES DE LAS CRISIS” HAY MUCHO TRABAJO TECNICO Y POLITICO POR HACER “ANTES DE LAS CRISIS” LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO ES ALTA (Mejora en la asignación. Mejora en la información) LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO ES ALTA (Mejora en la asignación. Mejora en la información) Niveles de recursos de casi un tercio del PBI.

34 ¡ MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCION !