Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 Reformas Fiscales en Brasil: ¿ La Federación es uno Obstáculo para Reformas ? Reformas Fiscales en Brasil:

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1 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 Reformas Fiscales en Brasil: ¿ La Federación es uno Obstáculo para Reformas ? Reformas Fiscales en Brasil: ¿ La Federación es uno Obstáculo para Reformas ? JOSÉ ROBERTO R. AFONSO (Brasil) SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE REFORMAS Y RESPONSABILIDAD FISCAL EN PAISES FEDERALES Senado de la Nación, CIPPEC Y Foro de Federaciones 20/03/2007, Buenos Aires, Argentina JOSÉ ROBERTO R. AFONSO (Brasil) SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE REFORMAS Y RESPONSABILIDAD FISCAL EN PAISES FEDERALES Senado de la Nación, CIPPEC Y Foro de Federaciones 20/03/2007, Buenos Aires, Argentina

2 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 2 Panel: Experiencias de reforma de sistemas federales Los casos internacionales: Brasil Reformas exitosas y fracasos en el mundo ¿Cómo ocurrieron? ¿Cómo era el entorno político- económico? ¿De dónde surgió la necesidad? ¿Cuál fue la estrategia elegida por los impulsores de las reformas? ¿Cómo fue la dinámica y la negociación? ¿Cuáles fueron los pasos institucionales? ¿Hubo alguna reforma que surgiera desde el litigio?

3 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 3 Origen de la Federación Brasileña Fue creada en 1891, después de la proclamación de la República. No nació de alguna coalición de abajo hacia arriba (como Estados Unidos): por decisión de arriba - desdoblamiento de un Estado unitario. Principal objetivo era dar respuesta a una profunda diversidad económica y social entre las regiones y a las necesidades administrativas, vista la dimensión continental del territorio. interesaba principalmente las províncias más desarrolladas del sur (como São Paulo), donde se concentraba el nuevo sector exportador, para obter mayor libertad de movimiento.

4 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 4 ¿Cómo Ocurrieron la Reformas? Desde creación, federación ha pasado por ciclos nítidos de contracción y descontracción fiscal en relación al poder central, con las raices en iniciativa política: - 1964: régimen militar fuerte centralización - 1988: redemocratización (nueva Constitución) fuerte descentralización Descentralización fiscal actual no es el resultado de una estrategia económica - Fuerte autonomia subnacional precede y no inviabilizó estabilidad

5 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 5 ¿Cómo Era el Entorno Político? En relación a la representación parlamentaria, también promueve una considerable redistribución: Senado Federal (el modelo norteamericano) 3 senadores para cada província: conjunto con 43% de la población tiene 74% de los escaños; vota en todos los proyectos de ley, aprueba embajadores y dirigentes de agencias, y determina con exclusividad los márgenes de endeudamiento subnacional Cámara de Diputados Representación no es siempre proporcional a la población: máximo de 70 por província y mínimo de 8 super- representación en Norte y sub en Sudeste

6 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 6 ¿De Dónde Surgió la Necesidad? Accentuadas desigualdades económicas y sociales regionales y individuales, pero, sin movimientos separatistas federación y proceso de descentralización fiscal une intereses divergentes. La motivación fue basicamente política y impuesta al gobierno central por el poder legislativo nacional (Congreso Constituyente): no hubo pacto entre los tres niveles de gobierno, menos aun un plan nacional y ordenado.

7 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 7 ¿Cuál Fue la Estrategia Elegida pelos Impulsores de las Reformas? Inicialmente descentraliza ingresos – reforma tributaria. Depués, y desordenadamente, descentraliza el gasto. La Constituición define en detalhes las competencias tributarias de cada nivel de gobierno y la coparticipación en los ingressos tributarios. Los encargos, después, también fueron transferidos de manera forzada: aumentaron los gastos subnacionales mientras se impusieron fuertes restricciones a los presupuestos del gobierno central con el compromiso de combatir el déficit y la inflación para la estabilización; después, lo mismo a los gobiernos estaduales.

8 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 8 Das Federaciónes Más Descentralizadas Las províncias y las municipalidades tienen considerable autonomía en la generación directa del ingreso tributario y en la asignación de los recursos públicos, aunque esto no obedezca a un proceso planificado. La mejora de los indicadores fiscales de los gobiernos subnacionales a partir de la Ley de responsabilidad fiscal contribuyó en gran medida al éxito de la política macroeconómica.

9 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 9 División de ingreso tributario global: cambios estructural – crisis de las Provincias y avance de las Municipalidades Elaboración: (Afonso & Meirelles, 2006). Fuentes: IBGE, SRF, STN ¿ Hay una Crisi Federativa ?

10 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 10 Aspectos Tributários Reforma tributaria de la Constitución 1988: transferencia de competencias tributarias e ingresos del gobierno central hacia las provincias y, en especial, los municipios. Las províncias y las municipalidades recaudan directamente 31% de la elevada carga tributaria global. Después de las transferencias constitucionales, esa proporción relativa aumenta al 42%. Resultados: Fuerte incremento de recaudación: de 22% en 1988 para cerca de 40% del PIB en 2006/07 Consolidación de la descentralización: vertical = a favor de municipios horizontal = a favor de las regiones más pobres Nueva reforma = consenso tesis vs dificultades operativas

11 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 11 División federativa del ingreso tributário Recaudación Directa Ingreso Disponible

12 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 12 Recentralización tributária

13 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 13 Aspectos del Gasto El capítulo constitucional que trata de las atribuciones gubernamentales es mucho más vago, no estableciendo una clara distribución de tareas entre esas esferas. Hay una superposición de acciones en algunas áreas y carencia en otras. El gobierno central solo ha conseguido ejercer de manera satisfactoria su función de coordinación y los gobiernos sub- nacionales adoptan políticas exageradamente autónomas, en ensino fundamental y salud pública. Los gobiernos sub-nacionales predominam en los gastos con los funcionarios públicos en actividad, los otros costeos y, especialmente, en las inversiones fijas. El gobierno central solamente predomina en el caso de las transferencias a personas (básicamente pagos de la previsión) y en el de pagos de intereses de la deuda pública.

14 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 14 División federativa de gasto publico Gasto Total Demanda Governamental

15 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 15 Composición distinta del gastos Consumo intermedio Beneficios sociales Formación de capital fijo

16 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 16 Desarreglos Federativos Recientes … También han aumentado en lo que se refiere a la división de responsabilidades y competencias. En el campo de las políticas públicas sociales, las autoridades federales privilegiaron la expansión de programas de beneficios focalizados, en detrimento de los gastos de carácter universal, como aquellos en enseñanza fundamental y en atención primaria de la salud. Está en curso una expansión acelerada de gastos en previsión y asistencia social.

17 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 17 Evaluación de proceso de descentralización PROCESSO AVANZADO. PROCESSO AVANZADO. Participación de los gobiernos subnacionales próxima de los países más desarrollados. La descentralización fiscal, con desconcentración regional de recursos, es creciente e innegable. PROCESO DESORDENADO. PROCESO DESORDENADO. No fue formulado un plan nacional de descentralización (atención solo para el sistema tributario). No existe un fórum adecuado de negociación entre los Ejecutivos de los diferentes niveles de gobierno. RESULTADO DE LAS CIRCUNSTANCIAS. RESULTADO DE LAS CIRCUNSTANCIAS. La menor participación de el gobierno central resultó de sus restricciones presupuestarias. Son pocas las iniciativas consistentes de transferencias de encargos – como ensino basico y asistencia primaria de salud: tendencia a la municipalización.

18 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 18 El proceso de cambios graduales y flexibilidad en las relaciones federativas fue abandonado, intencionalmente o no. Las políticas públicas, macroeconómicas y sociales revelan forzosamente una recentralización fiscal, incluso para atender a la presión creciente de los enormes gastos en transferencia de ingresos, que van desde los beneficios sociales hasta los intereses de la deuda pública. Federación versus Políticas

19 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 19 Federación versus Reformas Cuestión estructural pendiente: la Federación se considera el gran obstáculo para tal impulso reformador, como si la división federativa de receita se hubiera mantenido constante desde 1988. Tal idea es falsa, ya que en los últimos años se fomentaron profundos cambios en las tendencias del financiamiento y del gasto público, que suponían una mayor presencia del gobierno central. Los gobiernos subnacionales exigen cada vez más que se revise la distribución de los recursos a fin de reimplantar la establecida por la Asamblea Constituyente de 1988.

20 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 20 No es una coincidencia que los ideales del federalismo fiscal sean siempre evocados en la defensa de intereses localizados y de políticas públicas de impacto regional. La Federación brasileña, aunque no terminada, exhibe trazos de razonable estabilidad, a diferencia de lo que sucede en alguns otros países. Contribuyeron la herencia del Estado unitario y la moderación de las diferencias étnicas, lingüísticas y religiosas entre los brasileños. Es una buena proyección del cuadro general y contradicciónes de su economía, de su sociedad y de su sistema político. ¿ La lección de modelo brasileño ?

21 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 21 ¿ La Lección de Modelo Brasileño ? Flexibilidad del federalismo brasileño deberá enfrentar exigentes pruebas en el futuro frente a los desafíos de la política de desarrollo y de la reforma política. Fundamental de la experiencia reciente brasileña es el ambiente plenamente democrático: esto torna proceso de reforma más lento, gradual y complejo, pero, los avances serán permanentes...

22 Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 22 Expositor JOSÉ ROBERTO RODRIGUES AFONSO Maestro en economía. Economista de carrera en lo BNDES (Banco Nacional Desarrollo Económico y Social) y investigador en la UNICAMP (Universidad de Campinas). e-mail - zeroberto.afonso@gmail.comzeroberto.afonso@gmail.com Sitio personal - www.zerobertoafonso.ecn.brwww.zerobertoafonso.ecn.br Telefone- + 55 21 2552 4747 Refleja exclusivamente las opiniones de lo autor y no la de las instituciones a las que está vinculado.