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Institucionalidad Regulatoria Luis Mauricio Cuervo G. Quinto Curso-Seminario Internacional: Provisión y regulación de servicios de infraestructura Santiago.

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1 Institucionalidad Regulatoria Luis Mauricio Cuervo G. Quinto Curso-Seminario Internacional: Provisión y regulación de servicios de infraestructura Santiago de Chile, 1-12 de Septiembre de 2003, ILPES-CEPAL

2 Indice 1. Puntos de referencia contemporáneos para comprender las instituciones y sus transformaciones. 2. Reforma de la institucionalidad económica y (re) fundación de la institucionalidad regulatoria en América Latina.

3 Indice Primera Parte 1. La Teoría Francesa de la Regulación: cambios en el sistema económico y nuevos contratos sociales. 2. La nueva economía política o el nuevo institucionalismo: el papel de las instituciones en el desarrollo. 3. El enfoque del mestizaje institucional y la comprensión de la realidad latinoamericana.

4 Cambios en el sistema económico y nuevos contratos sociales ( Michel Aglietta, Robert Boyer) La motivación de fondo: entender la capacidad de renovación y cambio del capitalismo. Primera premisa: La acumulación y el crecimiento se hacen posible gracias y por medio de la estabilización de grandes acuerdos sociales que permiten: a) conciliar las expectativas y comportamientos individuales y colectivos, b) absorber los cambios por medio de mecanismos de ajuste rutinarios. Cada época se caracteriza por un tipo de arreglo específico al que se le denomina Régimen de regulación.

5 Segunda premisa: Estos acuerdos pueden tornarse obsoletos, dadas nuevas circunstancias culturales, sociales, tecnológicas o políticas, y dan lugar a crisis sistémicas que solo se resuelven con la desaparición del sistema o el advenimiento de un nuevo régimen de regulación. Por tanto, resolver una crisis significa reinventar los grandes contratos sociales. El salario, la moneda y el mercado son los tres grandes contratos sociales que regulan las relaciones entre los actores económicos al interior del capitalismo. Estos tres contratos fueron modificados como resultado de la crisis de los años 1970 y dieron lugar a una nueva época, la llamada globalización.

6 Crisis del modelo fordista de crecimiento de la productividad: agotamiento tecnológico (inflexibilidad de la cadena), organizacional (rigidez y tamaño) y social (consumo de masas). Crisis del modo de provisión de energía barata: aparición de la OPEP, inicios de la revolución Islámica. Crisis monetaria: ruptura del pacto de Bretton Woods: deslegitimación del dólar como patrón monetario mundial. Crisis institucional: inoperancia de la política económica tradicional (monetaria y social) y de los sistemas reguladores mundiales (crédito multilateral y manejo coyuntural de los desajustes. Formación, años 1970: años de búsqueda y turbulencia

7 Estabilización: los años 1980 Surgimiento de nuevas reglas del juego: Política monetaria contraccionista Desmonte de la política social del Estado de Bienestar Tasas de cambio flexibles, controladas a través de acuerdos entre Bancos Centrales Competencia por el ahorro mundial a través de nuevos productos financieros y revitalización del mercado bursátil Apertura comercial multilateral acompañada de acuerdos regionales

8 Nuevos acuerdos, nuevas instituciones: Moneda: se da prioridad a la estabilidad de precios a expensas de la del empleo y el producto. El Estado debe hacerse menos costoso y resituar su papel. Salario: se da mayor importancia a la flexibilidad que a la estabilidad, se requiere disminuir su costo y aumentar su productividad. Mercado: hay un mayor énfasis en la expansión del mercado mundial, más que en los mercados nacionales. Se requiere abrir frentes de acumulación y crear condiciones para la expansión de la inversión a escala planetaria. En síntesis, el concepto de regulación aparece asociado con la necesidad de reducir el tamaño del estado, limitar su papel en la provisión de servicios y darle al mercado una escala planetaria, especialmente en aquellos nuevos frentes.

9 El papel de las instituciones en el desarrollo Douglass North Motivación central de la teoría: la teoría económica convencional es insuficiente para explicar el crecimiento y el desarrollo de los países. Premisas: la teoría neoclásica sólo considera un individuo racional y autónomo olvidando la mediación de la cultura, la ideología y la política, adicionalmente, hace abstracción del tiempo. Por tanto, deben tenerse en cuenta las instituciones y la capacidad de aprendizaje, conservando el supuesto neoclásico de la escasez. Definiciones: los conceptos centrales que permiten superar las limitaciones de la teoría neoclásica del desarrollo son las instituciones, las organizaciones y el cambio.

10 Las Instituciones Son imposiciones creadas por los humanos y estructuran y limitan sus interacciones. Se componen de imposiciones formales (reglas, leyes, constituciones) e informales (normas de comportamiento, códigos de conducta, convenciones). Definen la estructura de incentivos de las sociedades y de las economías. Sumadas a la tecnología, determinan los costos de transacción. Estos últimos derivan de especificar lo que se está intercambiando y de cómo se harán valer los acuerdos correspondientes; aparecen porque la información es costosa y está desigualmente distribuida entre las partes.

11 Las Organizaciones Conformadas por grupos de individuos unidos para la obtención de un propósito común. Son el reflejo de las oportunidades ofrecidas por la matriz institucional. El tipo de habilidades y conocimientos más remunerativos será una función de la estructura de incentivos inherente al marco institucional. Es la interacción entre instituciones y organizaciones la que da forma a la evolución institucional de una economía. El agente de cambio es el emprendedor, el tomador de decisiones en las organizaciones. Las fuentes de cambio son las oportunidades percibidas por los emprendedores: cambios en precios relativos, gustos, modelos mentales, tecnologías.

12 Cambio y Aprendizaje (1) El cambio institucional deliberado es un resultado de las demandas de los emprendedores. Las fuentes de cambio afectan tanto las reglas formales como las informales, la diferencia consiste en que estas últimas cambian gradualmente e incluso inconcientemente. Toma mucho menos tiempo cambiar las reglas formales que transformar los patrones de comportamiento. El cambio es inercial pues depende de la resistencia ofrecida por las organizaciones acomodadas a reglas del juego existentes y validadas a través de ideologías que racionalizan el marco institucional existente.

13 Cambio y Aprendizaje (2) La velocidad del cambio es función del ritmo de aprendizaje y su dirección es resultado de las retribuciones esperadas (incentivos). Las decisiones de cambio están permeadas por los modelos mentales que poseen los agentes, por sus ideas y representaciones. El aprendizaje colectivo consta de las experiencias que han pasado la lenta prueba del tiempo y están incorporadas en el lenguaje, las instituciones, la tecnología y las formas de hacer las cosas. No obstante, no hay garantía de que la experiencia acumulada por una sociedad la preparará para resolver nuevos problemas. Las historias exitosas de cambio se producen cuando las innovaciones institucionales disminuyen los costos de transacción y permiten capturar las oportunidades.

14 El enfoque del mestizaje institucional (Henri Coing, Douglass North) Puesto que son las normas las que dan legitimidad a un conjunto de reglas, el cambio revolucionario nunca lo es tanto como desearían sus proponentes, y el desempeño será diferente al esperado. Y las economías que adopten las reglas formales de otra economía tendrán características de desempeño muy diferentes a la primera debido a las diferencias en sus normas informales y en la implantación (North, 1993) Comprender, acompañar y conducir el proceso de reforma institucional en América Latina implica tener en cuenta sus condiciones particulares, en lo macro, en lo sectorial, en lo cultural y en lo comportamental. Adicionalmente, requiere reconocer que se trata de un largo proceso en donde importa no solamente el modelo de referencia sino la práctica real que da lugar a su implantación.

15 Indice Segunda Parte: Reforma de la institucionalidad económica y (re) fundación de la institucionalidad regulatoria en América Latina 1. El contexto. 2. Fundación, (re)fundación, mestizaje o transición de la institucionalidad regulatoria. 3. Los principales dilemas de las instituciones de regulación.

16 El Contexto (1) ( Eduardo Lora) De acuerdo con un balance realizado por Eduardo Lora del BID, las reformas estructurales en América Latina, léase cambio institucional y modificación de las reglas del juego, han avanzado así: 1. Los aranceles pasaron desde niveles promedio del 48.9% en los años previos a la reforma, hasta el 10.7% en 1999 y se redujo notablemente la dispersión. 2. En cuanto a lo financiero, la liberalización ha consistido en reducir los coeficientes de encaje, eliminar controles a las tasas de interés y desmontar mecanismos de inversiones forzosas y créditos dirigidos. Otros aspectos sobresalientes han sido la privatización de bancos públicos, la apertura del sector a la inversión extranjera y el tránsito hacia sistemas de banca universal.

17 El Contexto (2) 3. En materia tributaria se ha buscado la neutralidad, la simplicidad legal y administrativa y el aumento de los recaudos. Los impuestos al comercio exterior, antes el 18% del recaudo, fueron parcialmente reemplazados por mayores recaudos domésticos, antes el 13%. Las tasas de impuestos a las ganancias fueron reducidas y, con solo dos excepciones, son inferiores al 40%. 4. En privatización el progreso ha sido notable pero muy irregular. Las 396 ventas y transferencias al sector privado realizadas entre 1986 y 1999 representan más de la mitad del valor de privatizaciones en países en desarrollo. 5. En materia laboral los cambios han sido pocos y de menor alcance. Las reformas han estado concentradas en moderar los costos de despido y facilitar la contratación temporal de trabajadores

18 Fundación, (re)fundación, mestizaje o transición. (1) Los principios modernizadores de los modelos de prestación de los servicios de agua potable y saneamiento han surgido con mayor o menor intensidad en los países desarrollados y permeado como paradigma de la modernidad a la mayoría de los menos avanzados (Corrales, 1998) Los procesos de modernización de los SAPS en muchos países y regiones de América Latina constituyen un vasto y profundo cambio que incluye: la transformación de la estructura organizativa vigente y el desarrollo de nuevas habilidades en la administración pública, en las operadoras y en los consumidores (Corrales, 1998).

19 Fundación, (re)fundación, mestizaje o transición. (2) Principios inspiradores o los modelos de referencia: 1. El principio fundamental: es posible y deseable hacer funcionar los Servicios de Infraestructura a través de operadores privados y en el contexto del mercado y la competencia. De éste, se derivan varias consecuencias: 2. La solución no es simplemente privatizar o desregular (operan con fallas de mercado), sino que el Estado preserva una función básica de regulación, encaminada a: abrir la competencia (súbita o progresivamente), simular efectos sociales de la competencia (en caso de oferta monopólica), velar por el cumplimiento de los acuerdos.

20 Fundación, (re)fundación, mestizaje o transición. (3) Las peculiaridades latinoamericanas: 1. Un contexto de reforma institucional profunda. 2. Una coyuntura previa de precarización de los servicios por razón del estancamiento económico de los 80s, la deuda externa acumulada, el déficit fiscal incontrolado y la inestabilidad macroeconómica generalizada. 3. Por tanto, el proceso se da en medio de: a. Altos riesgos cambiarios y monetarios b. Necesidades de inversión en recuperación, expansión y actualización de los distintos sistemas c. Una demanda solvente fragmentada y vulnerable d. Un reconocimiento social y político de la necesidad de alcanzar soluciones satisfactorias

21 Los principales dilemas institucionales de la regulación (1) (Nombela) De la confrontación entre principios (modelos), expectativas, contexto peculiar, derivan los principales dilemas institucionales: 1. Independencia y autonomía 2. Grado de centralización 3. Discrecionalidad 4. Organización interna 5. Necesidades de información

22 Los principales dilemas institucionales de la regulación (2) 1. Independencia y autonomía del regulador: a. Es deseable porque contribuye a un mejor equilibrio en la búsqueda de un balance adecuado entre bienestar social y beneficio privado. b. Está sometida a presiones políticas (captura social) y empresariales (captura industrial). c. Su consecución depende de factores políticos, financieros, organizacionales.

23 Los principales dilemas institucionales de la regulación (3) Independencia y autonomía del regulador Garantías Período fijo y no coincidente con ciclo político Elección de componentes por mérito y competencia con participación conjunta legislativo-ejecutivo Determinar competencias por ley y otorgar al regulador autonomía financiera Límites Transparencia y posibilidad de apelación en decisiones Límites a las actividades de las personas luego de ser reguladores Posibilidad de cese en caso de incumplimiento de obligaciones

24 Los principales dilemas institucionales de la regulación (4) Centralización Es conveniente un regulador único o territorialmente descentralizado? 1. Ventajas del único: experiencia regulatoria, considera externalidades e interrelaciones, cercanía a proveedores de servicios nacionales 2. Ventajas de los regionales: adaptabilidad a condiciones locales. Desventajas: asimetría en la información, y menor experiencia regulatoria.

25 Los principales dilemas institucionales de la regulación (5) Discrecionalidad Las normas regulatorias deben buscar un balance entre la flexibilidad y la estabilidad. Flexibilidad para adaptarse a las cambiantes condiciones tecnológicas, financieras e institucionales. Estabilidad para garantizar confiabilidad y credibilidad y aminorar los costos de funcionamiento de los operadores.

26 Los principales dilemas institucionales de la regulación (6) Organización interna Las opciones han girado en torno de un regulador individual acompañado de un equipo técnico y una comisión reguladora. También se ha acudido a comisiones plurales en donde además de expertos hay representantes de organizaciones de usuarios y empresarios. 1. La comisión tiene las ventajas de la pluralidad de opiniones y enfoques, la filtración de influencias externas (amortiguación) y de los posibles intereses o sesgos personales. 2. El regulador individual puede ser más expedito, se hace responsable directo de las decisiones y su comportamiento puede ser más predecible (credibilidad)

27 Los principales dilemas institucionales de la regulación (7) Necesidades de información La capacidad técnica es una de las piezas claves de la autonomía y la credibilidad del regulador. En una medida muy importante, depende de su capacidad para generar información oportuna y confiable. Las necesidades y restricciones de la información necesaria son muy variables dependiendo del esquema de control adoptado. El tamaño de la industria y su diversidad de condiciones de operación son un factor adverso pues hace complejo el conocimiento de la industria. La capacidad y autonomía de las organizaciones de usuarios puede prestar una invaluable contribución para la superación de algunas de estas limitaciones.

28 Bibliografía Barrionuevo, Arthur; Lahera, Eugenio (Eds.), Qué hay de nuevo en las regulaciones? Telecomunicaciones, electricidad y agua en América Latina, CLAD, EUDEBA, 473 p. Coing, Henri, 2000, One Market? Globalization vs. integration in the Public Utilities Sector, BALAS Conference, Caracas, Abril, 10 p. Coing, Henri, 2000, Servicio eléctrico y gestión urbana: reformas en Brasil, Francia, Venezuela, Sémaine Brésil, Atelier Services Urbains brésiliens et francais, 19 p. Corrales, Maria Elena, 1998, El reto del agua: cambios institucionales en los servicios públicos por redes, Editorial Galac, Caracas. Guasch, J. Luis; Hahn, Robert W., 1997, The Costs and Benefits of Regulation: Some Implications for Developing Countries, World Bank, March, 34 p. Lora, Eduardo, 2001, Las reformas estructurales en América Latina: Qué se ha reformado y cómo medirlo, Documento de Trabajo 462, BID, 50 p. Nombela, Gustavo, 1999, Diseño de instituciones de regulación, Segundo Encuentro Latinoamericano de Instituciones Responsables de la Supervisión, Fiscalización y Regulación del Transporte, Santiago de Chile, de Agosto, Copyright The World Bank (EDI) (Diapositivas de la presentación). North, Douglass, 1993, Desempeño económico en el trascurso de los años, Conferencia en Estocolmo, Suecia, Diciembre de 1993 al recibir el premio Nobel de Ciencias Económicas. (http://www.eumed.net/cursoecon/textos/north-nobel.htm) North, Douglass, 1994, Institutional Change: A Framework of Analysis, 23 p. (http// econwpa.wustl.edu) North, Douglass, 1994, Institutions and Credible Commitment, Washington University, St. Louis, Mimeo, 22 p. (http// econwpa.wustl.edu) Powell, Andrew, 1995, On Restructuring, Regulation and Competition in Utility Industries: the Experience in the United Kingdom and the Implications for Latin America, BID, 40 p. Rivera, Eugenio, 2002, Problemas y desafíos de la institucionalidad reguladora, Cuarto Curso-Seminario Internacional Provisión y regulación de servicios de infraestructura, CEPAL-ILPES (Diapositivas de la presentación). Saleth, Maria R., Dinar, Ariel, 1999, Water Challenge and Institutional Response: A Cross-Country Perspective, World Bank, 50 p. Stewart-Smith, Martin C., 1995, Industry Structure and Regulation, Policy Research Working Paper, WPS1419, World Bank, February, 49 p.


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