Financiamiento de la Infraestructura Local en México: Temas Actuales y Perspectivas Dr. Rafael Tamayo Flores Preparado para el foro “Federalismo hacendario.

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1 Financiamiento de la Infraestructura Local en México: Temas Actuales y Perspectivas Dr. Rafael Tamayo Flores Preparado para el foro “Federalismo hacendario y descentralización de las Finanzas Públicas” de la Conferencia Nacional de Gobernadores, Chihuahua, Chih., Julio 31, 2008

2 Definición del problema
El déficit histórico, acumulado, de infraestructura pública que es responsabilidad de los gobiernos locales es enorme. Agua potable. Drenaje y alcantarillado. Disposición de desechos sólidos. Alumbrado. Infraestructura de salud y educativa. Vías de comunicación. Las fuentes de financiamiento de largo plazo aún son muy escasas. La capacidad de endeudamiento de la mayoría de los gobiernos municipales es muy baja.

3 Problemática del financiamiento
El acceso de los gobiernos locales al financiamiento mediante deuda aún es muy limitado. Los fondos de la banca de desarrollo (BANOBRAS y NADBank) son muy limitados. El financiamiento de la banca comercial y el mercado de capitales también es escaso aunque ya es una alternativa real. Los ingresos de los gobiernos locales aún dependen excesivamente de las transferencias federales. Las transferencias etiquetadas para infraestructura básica (FAIS) son la principal fuente de financiamiento para la gran mayoría de los municipios. El FAIS y otros fondos extraordinarios no han sido aplicados de forma eficiente por los municipios.

4 Distribución de la deuda de los gobiernos sub-nacionales por fuente de financiamiento, 2006
Total de la deuda subnacional: $160,000 MDP a Dic. 2006

5 Gobiernos Municipales Organismos y empresas descentralizadas
BANOBRAS, Cartera crediticia por usuario, (Millones de pesos, 2006=100) Año/ trimestre Total Gobierno Federal Gobiernos Estatales Gobiernos Municipales Distrito Federal Organismos y empresas descentralizadas Sector Privado 2001.4 163,906 86,564 37,459 7,509 3,729 28,644 2002.4 188,973 93,925 37,623 6,937 1,103 4,437 44,948 2003.4 157,838 85,496 32,634 7,595 1,070 3,389 27,653 2004.4 139,402 78,601 30,871 8,896 944 3,013 17,077 2005.4 117,839 64,859 29,288 9,523 725 1,085 12,359 2006.3 108,425 53,218 30,120 10,030 679 1,698 12,679

6 Gobiernos Municipales Organismos y empresas descentralizadas
BANOBRAS, Financiamiento neto por usuario, (Millones de pesos, 2006=100) Año/ trimestre Total Gobierno Federal Gobiernos Estatales Gobiernos Municipales Distrito Federal Organismos y empresas descentralizadas Sector Privado 2002.4 25,068 7,360 164 -572 1,103 709 16,304 2003.4 -31,135 -8,429 -4,989 659 -33 -1,048 -17,295 2004.4 -18,436 -6,895 -1,763 1,301 -126 -376 -10,577 2005.4 -21,564 -13,742 -1,583 627 -219 -1,929 -4,718 2006.3 -9,414 -11,641 832 507 -46 614 320

7 BANOBRAS, Crédito a los gobiernos estatales, 2001-2007 (Millones de pesos 2006=100)
Estado Dic-01 Dic-02 Dic-03 Dic-04 Dic-05 Dic-06 Dic-07 Todos 12,993 31,476 12,797 15,076 10,727 10,247 28,176 Pcg. del total 71 87 55 67 44 53 85 Distrito Federal 6,990 20,814 5,758 6,769 2,188 1,329 22,213 Estado de México 160 2,619 469 1,842 983 2,707 358 Nuevo Leon 95 197 274 753 443 40 38 Veracruz 1,291 3,252 60 81 214 386 463 Jalisco 715 552 482 657 921 988 776

8 NADBank Financiamiento a gobiernos municipales Marzo 2006 (Millones de dólares)
Sector  Costo total Total NADBank Proporción NADBank / Costo total Agua y sanamiento 783 350 45% Residuos Sólidos 16 7 44% Calidad de Aire 680 109 16% Conservación de Agua 144 40 28% Total 1,623 505 31%

9 Recursos no reembolsables
NADBank Financiamiento a gobiernos municipales por sector y modalidad de financiamiento, 2006 (Millones de Dólares) Sector  Total NADB Préstamos Recursos no reembolsables Tasa de mercado LIRF Agua y sanamiento 350 54 70 226 Residuos Sólidos 7 3 1 2 Calidad de Aire 109 Conservación de Agua 40 Total 505 166 71 268

10 NADBank Financiamiento a gobiernos municipales por sector y estado, 2006 (Miles de dólares)
Agua y Saneamiento Residuos Sólidos Calidad del Aire Conservación de Agua Todos los sectores Baja California 6 88 1 3 2 52 9 143 Chihuahua 4 24 28 40 7 92 Coahuila 39 Nuevo León Sonora 5 38 11 13 53 Tamaulipas 132 17 149 Todos los estados fronterizos 23 350 8 109 505

11 Financiamiento en el mercado de capitales: Evolución del marco regulatorio
El objetivo a partir del 2000 fue disciplinar al mercado: El Gobierno federal (SHCP) deja de ser ejecutor de garantías (retención de participaciones para pagar a los bancos). Se forman fideicomisos de administración y pagos (depositario de las participaciones y otras fuentes de ingresos locales). Se requiere que gobiernos locales y entidades descentralizadas tengan dos calificaciones de crédito, de las cuales dependen las condiciones del crédito. Las emisiones de bonos también debe ser calificada. El resultado es que los bancos ahora si se preocupan por evaluar la capacidad del gobierno local para asumir deuda.

12 Financiamiento en el mercado de capitales
Desde 2001, algunos gobiernos estatales y municipios grandes han emitido bonos. En los años subsecuentes, pareció constituirse como una fuente importante de financiamiento a la infraestructura local. Sin embargo, las altas tasas de interés experimentadas en 2004 y 2005 limitaron el desarrollo de este mercado, y fue hasta 2006 y 2007 que volvió a adquirir una importante dinámica, colocándose 14 mil millones de pesos de deuda local en la Bolsa Mexicana de Valores. En 2008, la inestabilidad causada por los “choques” externos parece estar deteriorando las condiciones de este tipo de deuda.

13 Fuente: SHCP

14 Otros esquemas que han mejorado el acceso a financiamiento de gobiernos locales
A partir del algunas entidades federativas implementaron esquemas basados en la creación de Fideicomisos irrevocables de administración y fuente de pago, afectando el FGP o el FAIS, que han mejorado el acceso al financiamiento, principalmente a municipios (Cambios a la LCF, ) Estos esquemas tienen las características siguientes: Creación de un instituto de financiamiento local para encargarse de la colocación o el contrato de deuda (Hgo. y QR) Líneas de Crédito Global Revolventes. Los municipios adquieren calificación de riesgo común (Gro.) Esquemas utilizando los fondos del FAIS, para garantizar créditos (Mich. y Chis.) Financiamiento grupal municipal a través del gobierno estatal usando como garantía las participaciones municipales (Sin. y Son.) Estos esquemas han permitido que un gran número de municipios que unos cuantos años atrás no tenían acceso a ningún tipo de financiamiento, ahora tengan la oportunidad de contratar créditos en condiciones competitivas.

15 Origen del financiamiento
Otros esquemas que han mejorado el acceso a financiamiento de gobiernos locales Esquema Estado Origen del financiamiento Monto (mdp) Instituto de Financiamiento Hidalgo Mercado Capitales 2,450 Quintana Roo BANOBRAS 1,537 Crédito Global Revolvente Guerrero Banca Comercial 15 Esquemas utilizando el FAIS Michoacán 157 Chiapas 2,500 Financiamiento grupal municipal Sonora 951 Sinaloa 882

16 Asociaciónes Público-Privadas en las entidades
Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) representan alternativas al financiamiento de infraestructura en las entidades, especialmente en sus variantes de proyectos de prestaciones de servicios a largo plazo (PPS) y de las concesiones. Hasta el presente hay seis entidades federativas que han emprendido 13 proyectos de APPs (Distrito Federal, Estado de México, Querétaro, Nayarit, Oaxaca y Veracruz). De estos proyectos, 10 son proyectos PPS localizados en Oaxaca, Estado de México, Distrito Federal y Querétaro. Los otros tres son concesiones al sector privado, que están localizados en el Distrito Federal, Nayarit y Veracruz.

17 Proyectos de Prestación de Servicios (PPS)
Son esquemas que integran experiencias habilidades y capacidades de los sectores público y privado para la realización de proyectos de inversión de infraestructura pública, buscando distribuir los riesgos de una manera más eficiente entre los dos sectores; se formalizan por medio de un contrato en el que se especifican las características del servicio. Este esquema permite diferir el impacto en el presupuesto de los gobiernos que lo emprenden. Este tipo de proyectos se caracterizan por generar incentivos a la eficiencia y la calidad en la prestación de servicios, pues la entidad contratante paga la contraprestación al proveedor sólo en el caso en que el servicio se preste con las características y calidad acordadas en el convenio.

18 Marco legal requerido Reformas y modificaciones necesarias para incorporar PPSs Establecer que entre las adquisiciones y servicios se incluyan los PPSs Leyes de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios Públicos Autorizar la presupuestación plurianual de los pagos a los PPSs Leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Establecer las facultades de las autoridades en materia de PPSs Constituciones Estatales Especificar que los PPSs no constituyan deuda pública Leyes de Deuda Pública Leyes de Proyectos de Prestación de Servicios Establecer los lineamientos para definir la estructura y condiciones mínimas de contrato Fuente: Aregional

19 Estados que han modificado su marco legal para desarrollar PPSs
Entidades Federativas Reforma de la Constitución del Estado Cambios del marco regulatorio Introdujeron Leyes para PPS Oaxaca, Baja California Sur y Puebla Oaxaca y Baja California Sur Si No Aguascalientes, Coahuila Chiapas, Durango, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Tabasco, Veracruz Aguascalientes, Coahuila, Durango, Estado de México, Tabasco y Veracruz Sí, en Nayarit es una Ley para regular las APPs y en el Estado de México es el reglamento del Libro Décimo Sexto del Código Administrativo Quintana Roo Solo Ley de Deuda No, pero en la Ley del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo, se incluyen facultades para la instrumentación de PPS. Guerrero Sonora Tiene iniciativa de Ley de Alianza Público Privada, pendiente de aprobación por el Congreso Tamaulipas Tiene iniciativa de Ley, pendiente de aprobación por el Congreso. Morelos Si. Tiene nueva Ley de Contratos Público Privados Fuente: Aregional y Gobierno de Morelos.

20 PPSs en las entidades Entidad Federativa Proyecto Monto (MDP)
Vigencia del Contrato Oaxaca Construcción Ciudad Administrativa 500.00 15 años Construcción Ciudad Judicial 1,000.00 Estado de México Centro cultural Mexiquense de Oriente 734.00 21 años Hospital Regional de Alta Especialidad de Zumpango 798.00 23 años Prolongación Av. Solidaridad las Torres 1,359.14 25 años Libramiento Atizapán de Zaragoza 445.00 Puente de Cuautitlán 243.30 Distrito Federal Reabilitación del Circuito Interior 1,824.00 8 años Reclusorio Vertical (e) 2,600.00 20 años Tunel Sta. Fe-Circuito Interior (e) 18,000.00 2.5 años Conexiones Puente de los Poetas hasta Luis Cabrera Querétaro Servicio de conducción y potabilización del sistema Acueducto II 2,854.40 TOTAL 30,357.84 (e) Cifras preliminares Fuente: Elaboración propia con base en datos de Aregional

21 Elementos de éxito para el desarrollo de PPSs
Demanda real por los servicios. Conformación de un equipo especializado dentro de la entidad o dependencia contratante, para la administración del proyecto. Elaboración de un análisis costo-beneficio sólido que demuestre la ventaja del PPS sobre otros esquemas. Definición clara y exhaustiva de la propiedad de activos y características de los activos y servicios (calidad) aplicables a cada proyecto, así como también de la asignación de los riesgos que asumirá cada parte (eficiente). Selección cuidadosa del inversionista proveedor que prestará el servicio a través de un procedimiento de licitación competitivo. Legislación compatible con el esquema.

22 Concesiones en curso Esquema Entidad Proyecto Monto Concesión
Distrito Federal Segundo Corredor de Transporte Público de Pasajeros (“Metrobus Insurgentes Sur”) (MDP) Nayarit Sistema Carretero de la Riviera Nayarit (MDP) Veracruz Tunel Sumergido de Coatzacoalcos 2, (MDP) Fuente: Elaboración propia con base en datos de Aregional

23 Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS)
El Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social se creó en 1998, como parte de un nuevo sistema de aportaciones fiscales a gobiernos locales conocido como el Ramo 33. Está destinado a la construcción de infraestructura social básica y cuenta con un espíritu compensatorio, pues se distribuye según el grado de marginación del estado/municipio. En otras palabras, los municipios más pobres reciben sistemáticamente aportaciones per cápita más altas para infraestructura social. El FAIS se divide en dos participaciones, una para estados (FAISE) y otra –la más importante- para municipios (FAISM). En algunos estados, el porcentaje de ingresos del FAIS con respecto a los ingresos netos es de casi 10%. Se ha documentado (Tamayo, 2006) que en algunos municipios, el porcentaje de ingresos del FAIS con respecto a los ingresos netos es superior al 30%. Más aún, el FAIS cubre aproximadamente el 80% de la inversión en infraestructura en municipios con menos de 80 mil habitantes.

24 Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS)
Porcentajes de ingresos del FAIS con respecto a los ingresos netos, 2007 Fuente: Gobierno del Estado de Morelos, con base en datos del INEGI.

25 Conclusiones BANOBRAS concentraba hasta hace poco una proporción alta de sus créditos en pocos estados y municipios. Las modificaciones de diciembre de 2007 a la Ley de Coordinación Fiscal le han permitido incrementar su penetración. BANOBRAS esta enfrentando la competencia de la banca comercial y el mercado de capitales, lo cual ha resultado favorable para los gobiernos locales. BANOBRAS debe continuar con la implementación de medidas para promover su competitividad. Procesos de resolución más rápidos. Eliminar requisitos para la solicitud y aprobación del crédito. Revisión de su política de tasas de interés.

26 Conclusiones La realización de la mayoría de los proyectos financiados por el NADBank ha dependido de los fondos no recuperables que invariablemente han sido parte importante del financiamiento. Si bien, la capacidad financiera de NADBank es limitada ante las necesidades de infraestructura de saneamiento y preservación ambiental fronteriza, gran parte de sus fondos permanecen inutilizados debido al escaso interés de los gobiernos locales pequeños. Los recursos del NADBank se han concentrado en las pocas ciudades fronterizas grandes, debido a que el resto de los municipios no tienen capacidad para costear el financiamiento incluso con un alto componente de fondos no recuperables. No obstante, ahora se realizan simultáneamente más proyectos de infraestructura medioambiental e la región fronteriza que nunca antes.

27 Conclusiones Los recursos del NADBank se han concentrado en las pocas ciudades fronterizas grandes, debido a que el resto de los municipios no tienen capacidad para costear el financiamiento incluso con un alto componente de fondos no recuperables. No obstante, ahora se realizan simultáneamente más proyectos de infraestructura medioambiental e la región fronteriza que nunca antes.

28 Conclusiones La banca comercial ha incrementado consistentemente en los últimos años su participación en el mercado de deuda pública sub-nacional. Bajo condiciones macroeconómicas favorables, se espera que esta tendencia continúe. El mercado de capitales se ha convertido en una fuente alternativa real de financiamiento de estados y municipios. No obstante, esta opción está disponible sólo para los estados y para los municipios financieramente más fuertes, quienes la han aprovechado principalmente para el refinanciamiento de su deuda. Las emisiones de deuda son altamente sensibles a las condiciones de mercado.

29 Conclusiones Los municipios pequeños y de alta marginación, tienen en el FAIS su principal fuente de financiamiento de infraestructura. En tanto se desarrollan nuevos esquemas de acceso a los mercados de deuda en el ámbito municipal en todos los estados, las transferencias seguirán jugando este papel. Las modificaciones al marco legal en varias entidades han permitido que los esquemas de APP, particularmente los PPSs, sean una opción real y atractiva para el financiamiento de infraestructura económica y social. El éxito de este esquema en otros países y el interés mostrado por los estados en México, permiten inferir que el esquema cobre mayor relevancia en los próximos años.

30 Reflexión final En el desarrollo de infraestructura medioambiental los subsidios son inevitables, debido a los altos costos de construcción y a la pobreza de la población que impide introducir o incrementar cobros. Además, de que los sustanciales beneficios sociales justifican los proyectos. Recientemente se ha avanzado en el financiamiento a comunidades pobres y pequeñas en varios estados, que hasta hace poco no tenían la capacidad financiera para acceder a prestamos pequeños. El gran reto es aportar selectivamente fondos públicos no recuperables y reducir el costo del financiamiento, sin poner en riesgo la viabilidad de las instituciones financieras de la banca de desarrollo.

31 Reflexión final Sin embargo, el enorme deficit de infraestructura medioambiental podrá ser reducido sensiblemente solo si los proyectos se financian mediante cobros a los usuarios. Es importante que los gobiernos locales continúen presionando por una transición progresiva de proyectos altamente subsidiados a proyectos autosustentables. Es importante seguir promoviendo el desarrollo de capacidades de los organismos operadores de servicios de infraestructura, para que operen eficientemente. Un reto importante es seguir promoviendo esquemas que permitan la participación del sector privado.