Transferencias Intergubernamentales y Descentralización Fiscal Argentina, Brasil, Colombia Fernando Rezende Diálogo Regional de Política Washington, Mayo.

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1 Transferencias Intergubernamentales y Descentralización Fiscal Argentina, Brasil, Colombia Fernando Rezende Diálogo Regional de Política Washington, Mayo 2007

2 Contenido ¿Qué pasó con la descentralización fiscal durante las últimas décadas? Razones, reacciones y resultados ¿Proveer recomendaciones o destacar las compensaciones (“trade-offs”) y las consecuencias de opciones alternativas? Algunos comentarios de cierre

3 Retrocediendo Inseguridades e inestabilidad Interferencia en aumento sobre el gasto subnacional Desequilibrios verticales y horizontales Antagonismos crecientes

4 ¿Por Qué Razones? Predominio de las preocupaciones macroeconómicas – Presiones para eliminar los desequilibrios fiscales Foco en las políticas nacionales – Énfasis en el alivio de la pobreza y en la reducción de desigualdades en la distribución del ingreso familiar

5 Mismas Presiones, Reacciones Diferentes AR: Transferencia de responsabilidades; mantenimiento de un régimen provisorio; incremento de transferencias discrecionales BR: Dependencia de impuestos no compartidos; aumento de transferencias predestinadas. CO: Adopción de un régimen provisorio; menos espacio para la autonomía subnacional

6 Pero resultados no tan diferentes Disciplina fiscal impuesta sobre la autonomía subnacional Las prioridades nacionales disminuyeron el espacio para adherirse a las preferencias locales Mayor peso en problemas de equidad dificultó la eficiencia en la provisión de servicios Reglas menos transparentes debilitaron la responsabilidad ("accountability") Abandono de las reglas concertadas propició antagonismos

7 Aunque en niveles variables - Argentina La autonomía subnacional es aún alta, pero la eficiencia sufre por la inestabilidad, la dependencia de las transferencias y las no tan rígidas limitaciones presupuestarias El carácter re-distributivo del régimen de coparticipación redujo las diferencias en los IDH provinciales, pero los coeficientes congelados aumentaron las disparidades horizontales y afectaron la calidad de los servicios La falta de transparencia presagia problemas para la responsabilidad ("accountability") y las crecientes transferencias discrecionales incrementaron los antagonismos

8 Aunque en niveles variables - Brasil En la práctica, Brasil es el régimen más flexible de los casos estudiados. Recursos propios a nivel subnacional y HBC pueden favorecer la eficiencia; pero las grandes disparidades horizontales y el poder de los municipios empeoran las cosas. Reglas transparentes y aumento en las transferencias predestinadas a salud y educación favorecen la responsabilidad ("accountability") y la equidad desde una perspectiva global; sin embargo, las mismas están en peligro por las disparidades horizontales y la falta de coordinación.

9 Aunque en niveles variables - Colombia La adopción de un régimen provisorio se hizo menos rígida bajo condiciones económicas favorables, pero la probabilidad de posponer el regreso al régimen permanente puede aumentar las distorsiones. Bajos poderes impositivos y altas interferencias con el gasto subnacional hace que sea el caso menos favorable desde el punto de vista de la eficiencia y la responsabilidad ("accountability"). Transferencias orientadas a la demanda mejoraron la situación en educación y salud y llevaron a mejores resultados desde el punto de vista de la equidad.

10 Un atributo común y dos señales promisorias Atributo común: no enfrentar adecuadamente las disparidades horizontales (desajuste entre recursos y responsabilidades y falta de coordinación en la provisión de servicios) Dos señales promisorias: implementación de un enfoque orientado a la demanda para distribuir recursos predestinados a la educación (Colombia y Brasil)

11 Pero las reformas sustanciales enfrentan grandes barreras Inseguridades macroeconómicas Debilidades institucionales Fuertes antagonismos Desequilibrio en la representación política Reacciones de los beneficiarios de la situación actual

12 ¿ Tratando de hacer reformas? Enfóquese en las compensaciones (“trade-offs”) en lugar de buscar recetas tradicionales Disciplina fiscal versus autonomía subnacional Eficiencia en la provisión de servicios versus equidad en el acceso a necesidades sociales básicas Énfasis en prioridades nacionales versus mayor consideración de las preferencias locales

13 Evaluando las compensaciones (“Trade-offs”) Las reglas rígidas unidas a una alta participación subnacional de los ingresos federales no favorecen la disciplina fiscal Transferencias predestinadas y bajos poderes impositivos dificultan la autonomía subnacional La autonomía basada en transferencias no favorece la eficiencia y la responsabilidad ("accountability") Más peso a las prioridades nacionales puede mejorar la equidad pero socava la capacidad de adherirse a las preferencias locales

14 ¿Cuán rígido es el sistema intergubernamental de transferencias? % de ingresos compartidos del total nacional de ingresos Legislación Sobre 6040-6025-400-25 ConstituciónMRRMB Ley EspecialRR-M-B+ Ley OrdinariaMM-BMB Presupuesto AnualBB-MBMB+ -------------------------------------------------------------------------------------------------- Leyenda: MR = Muy Rígido; R= Rígido; M= Medio B= Bajo; MB= Muy Bajo.

15 ¿Cuán autónomos son los gobiernos subnacionales? ----------------------------------------------------------------------------------------------------- % de ingresos predestinados sobre ingresos totales 80-10060-8030-600-30 Tipos de Subvención Contrapartida No-equivalente SectoresMBBMMA ProgramasMB+B+M-A- Contrapartida Equivalente SectoresM-B-M+MA ProgramasMB++B--M--MA+ -------------------------------------------------------------------------------------------------------- Leyenda: MB= Muy Bajo; B= Bajo; M= Medio; MA= Muy Alto; A= Alto

16 ¿Son la autonomía y la predictibilidad en las transferencias suficientes para la eficiencia? ¿Cuán favorables son las condiciones para la eficiencia? MFFMDMD Limitaciones presu- puestales severas SíMEME-EIMI No MIMI-II-I-- ----------------------------------------------------------------------------------------------- Leyenda: MF=Muy favorable; F=favorable; M=medio; D=desfavorable; MD=Muy Desfavorable. ME=Muy eficiente; E= Eficiente; I= ineficiente; MI= Muy ineficiente.

17 ¿Cuán importante es la interferencia de las prioridades nacionales? --------------------------------------------------------------------------------------------------------- % ingresos destinados para prioridades nacionales 70- 10050-7030-500-30 Contrapartida No-equivalente Subvenciones SectoresMAMMB ProgramasAAMB Contrapartida Equivalente SectoresMAMBMB+ ProgramasAMBMB CerradosAMBMB AbiertosMAMBMB+ ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- Leyenda: MA= Muy Alta; A= Alta; M= Media; B= Baja; MB= Muy Baja

18 ¿Y cuál es la mejor combinación desde el punto de vista de la responsabilidad ("accountability")? -------------------------------------------------------------------------------------------------- Autonomía Subnacional MAA MB Ingresos propios/ Transferencias incondicionales Más de 3MBBM+ML Entre 2 y 3 BB-M-ML+ Entre 1 y 2M+M-MLML++ Entre 0,5 y 1MLML-MMMM+ Menos de 0,5MMMM+MM++MM++ ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Leyenda: MB= muy bueno; B= bueno; M=medio; ML= malo; MM= muy malo

19 Destacar las implicancias de las opciones alternativas Revelar las implicancias de diferentes opciones permite a los políticos y al público en general ponderar alternativas y sus consecuencias. ¿Cuán flexible debería ser un sistema de transferencias? ¿Cuál es la mejor manera de conciliar flexibilidad y autonomía bajo grandes disparidades regionales? ¿Hasta qué punto se debe dar a los gobiernos subnacionales autonomía para gastar? ¿Bajo qué condiciones?

20 Buscando pistas Menor rigidez y HBC podrían permitir mayor autonomía. La adopción de fórmulas igualadoras podría reconciliar las metas de eficiencia y equidad. Aumentar los poderes impositivos subnacionales podría ser una mejor manera de lograr responsabilidad ("accountability") y eficiencia. Enfocar en condicionantes orientadas a resultados podría elevar la eficiencia.

21 Algunas consideraciones finales a ser tenidas en cuenta Un escenario económico inestable requiere la adopción de un calendario para la revisión periódica del monto a ser transferido. Los rápidos cambios demográficos y socioeconómicos exigen atención a las dimensiones horizontales de las transferencias IG. Pensar en introducir reglas asimétricas. Cuanto más se tarde en hacer los cambios, tanto más duro será el camino hacia una reforma general.