Factores clave en la efectividad de las políticas Marco Moreno Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas ILPES-AECID Santa Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009

La política y sus instituciones Resultados de las Políticas Públicas ¿Por qué los resultados son diversos? ¿Que es lo que determina la capacidad para diseñar, aprobar y ejecutar políticas públicas eficaces? La política y sus instituciones

Evidencia: Informe de Progreso Económico y Social (IPES-BID 2006) (1) Existen grandes diferencias en la calidad de las políticas públicas entre los países de la región. Las políticas difieren en una variedad de dimensiones: Estabilidad. Calidad de la implementación y cumplimiento efectivo. Orientación hacia el interés público. ¿Qué determina la capacidad de los países para elaborar, aprobar y ejecutar políticas públicas efectivas?

Evidencia: IPES-BID 2006 (2) En la formulación de políticas interviene una variedad de actores (políticos profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas arenas. Las políticas públicas emergen como resultado de transacciones políticas entre dichos actores. Los procesos difieren de un país a otro y están relacionados con el funcionamiento de las instituciones de cada país. Se ha puesto más énfasis en el contenido de las políticas que en su proceso de formación.

¿Mirar el cambio o cambiar la mirada? Proceso de formación de políticas Instituciones políticas Resultados de política

Características clave de las políticas públicas Enfoque IPES busca explicar ciertas características de las políticas públicas: Estabilidad Adaptabilidad Coordinación y coherencia Calidad de la implementación y aplicación efectiva. Eficiencia

¿Por qué centrase en estas características? No existe una lista única de políticas universales “correctas”. Las políticas son respuestas contingentes al estado de situación de un país. Lo que puede funcionar en algún momento en un determinado país puede no hacerlo en otro lugar o en el mismo lugar en otro momento. En algunos casos, algunas características particulares de las políticas o los detalles de su implementación pueden importar tanto como la orientación general de esa política. Los resultados de política que se intentan explicar no son los contenidos ni el tipo de política (por ejemplo, si determinados impuestos son altos o bajos), sino más bien ciertas características o aspectos clave de las políticas públicas que afectan a su calidad.

Supuestos (1) Idea central: características clave de las políticas públicas (como estabilidad, adaptabilidad, etc.) dependen de forma crucial de la capacidad de los actores políticos de negociar y hacer cumplir acuerdos intertemporales, y así alcanzar resultados cooperativos. Dicha cooperación depende a su vez de una serie de factores: Numero de actores con impacto sustancia en el PFP. Horizonte temporal de los actores. Existencia de arenas que faciliten el intercambio político (tales como Parlamentos que funcionen bien, o sistemas de partidos institucionalizados). Existencia de mecanismos de enforcement creíbles (tales como un poder judicial independiente)

Supuestos (2) 2. Los aspectos fundamentales del PFP dependen de instituciones políticas tales como normas constitucionales, reglas electorales, etc., que determinan (entre otras cosas): En número de actores y sus roles. Sus incentivos y restricciones. Las reglas del juego bajo las cuales interactúan. La naturaleza de las arenas en las que se encuentran.

Características clave de las políticas públicas

1. Estabilidad La estabilidad de las políticas se asocia con la capacidad de los actores políticos para concertar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que permitan preservar ciertas políticas fundamentales (políticas de Estado) más allá del mandato de determinados funcionarios públicos o coaliciones. La noción de estabilidad de las políticas está directamente vinculada a la noción de credibilidad de las políticas. En países con políticas estables, los cambios tienden a incrementarse de manera gradual, consolidan los logros de gobiernos anteriores y generalmente se realizan por consenso. En cambio, los entornos de políticas volátiles se caracterizan por grandes oscilaciones y por la falta de consulta con los diferentes grupos de la sociedad.

2. Adaptabilidad Es conveniente que los países puedan adaptar sus políticas en respuesta a cambios en las condiciones económicas, y que puedan modificarlas cuando es evidente que no están dando resultados. En ocasiones los gobiernos abusan de su discrecionalidad para adaptar las políticas y ponen en práctica políticas oportunistas y unilaterales más próximas a sus propias preferencias o a las de sus electores. Cualquiera sea la razón, los países con políticas poco adaptables no podrán responder adecuadamente a los shocks, o pueden quedarse atrapados en políticas inadecuadas durante períodos prolongados.

3. Coherencia y coordinación Las políticas públicas son el resultado de acciones emprendidas por múltiples actores en el PFP. Idealmente, los diferentes actores que actúan en el mismo ámbito de políticas deberían coordinar sus acciones para producir políticas coherentes, pero no siempre ocurre así. Riesgo de “balcanización” de las políticas públicas. La falta de coordinación suele reflejar la naturaleza poco cooperativa de las interacciones políticas.

4. Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación Una política puede estar muy bien diseñada, pasar sin cambio alguno por el proceso de aprobación y aun así ser totalmente ineficaz si no se implementa y se aplica efectivamente. Esto está asociado en parte a la falta de burocracias capaces e independientes, así como a la falta de sistemas judiciales fuertes. La calidad de la implementación y la aplicación efectiva de las políticas en un país determinado dependerán en gran medida del grado en que los encargados de formular políticas cuenten con los incentivos y los recursos para invertir en sus capacidades.

5. Orientación hacia el interés público Grado en que las políticas producidas por un sistema dado promueven el bienestar general y se asemejan a bienes públicos (es decir, se orientan a la satisfacción del interés general) o tienden a canalizar beneficios privados hacia determinadas personas, facciones o regiones en forma de proyectos con beneficios concentrados, subsidios específicos o resquicios que permiten eludir impuestos (es decir, se orientan al interés privado). Esta dimensión está directamente vinculada a la desigualdad, sobre todo porque quienes se ven favorecidos por las políticas orientadas a intereses privados tienden a ser miembros de la elite, que detentan el poder económico y político para inclinar las decisiones de políticas en su favor.

6. Eficiencia Guarda relación con la orientación al interés público, dado que en la medida en que los encargados de formular políticas favorezcan indebidamente a sectores específicos en detrimento del interés general, se estarían alejando de la asignación más eficiente de recursos.

Características clave: comparación entre regiones

Mensajes principales Los procesos si importan. Hay que tener cuidado con las recetas de política universales que supuestamente operan con independencia del tiempo y del lugar en que son adoptadas. Ciertas características clave de las políticas públicas pueden ser tan importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su contenido u orientación.

Mensajes principales Los efectos de las instituciones políticas sobre los procesos de formulación de políticas públicas solo pueden entenderse de manera sistémica. La capacidad de los actores políticos para cooperar a lo largo del tiempo es un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas públicas. Es más fácil que existan procesos políticos eficaces y mejores políticas públicas si los partidos políticos están institucionalizados y son programáticos, las legislaturas cuentan con una sólida capacidad para elaborar políticas, los sistemas judiciales son independientes, y la administración pública es fuerte.

Medición de estas características El IPES utiliza dos fuentes de datos principales: 1. Indicadores internacionales comparativos del Global Competitiveness Report (CGR) (1997-2004). 2. La encuesta sobre capacidades del Estado (BID) que fue respondida por más de 150 expertos de 18 países de América Latina. Periodo del estudio: dos últimas décadas (o desde el retorno a la democracia). Índices no reflejan la calidad de la formulación de política de los gobiernos actuales sino durante el periodo analizado