SEMINARIO: COMPETENCIA Y COMPLEMENTACIÓN CARRETERA-FERROCARRIL CEPAL, 6-7 noviembre del 2001 LA OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL EN LA ÉPOCA DEL CONCESIONAMIENTO DE LAS CARRETERAS Y DE LOS FERROCARRILES por Ian Thomson Jefe, Unidad de Transporte División de Recursos Naturales e Infraestructura CEPAL

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL PRESENTACIÓN Introducción histórica. Los peajes y los costos de la infraestructura vial. ¿Cómo optimizar la partición modal? Conclusiones.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL INTRODUCCIÓN HISTÓRICA Antes de que apareciera el transporte camionero sobre vías pavimentadas, en mercados en que no existía la opción de transporte acuático o una competencia entre ferrocarriles, cada empresa ferroviaria gozaba de poderes monopólicos. Esta situación fue reconocida por los gobiernos, que intervineron en la fijación de los fletes ferroviarios, a partir, a lo menos, del decenio 1870 en el caso del Perú (Ferrocarriles Salitreros). Aunque hubiera una regulación gubernamental, los fletes mayores tendieron a ser cobrados para el transporte de productos de alto valor unitario.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL El cobro de fletes altos, muy superiores a los costos directos del transporte, permitieron a las empresas ferroviarias a financiar sus costos fijos y, a veces, ser bastante rentables. Esta situación cómoda cambió con el inicio de la competencia camionera, que surgió sobre algunos corredores latinoamericanos en los años 1920, pero todavía está por aparecer en algunos ejes. Los camioneros se interesaban en la carga de alto valor unitario, y altos fletes ferroviarios, obligando a los ferrocarriles a rebajar dichos fletes (véase el cuadro 1) o perder los tráficos. En cualquier caso, se rompió el esquema financiero de las empresas ferroviarias.

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Las empresas ferroviarias enfrentaron la bancarrota, y para evitar la paralización de un servicio considerado esencial para el funcionamiento de las economías, los gobiernos intervinieron, asumiendo el control de los ferrocarriles, entre 1935 y 1972, en la mayoría de los casos. En manos estatales, los ferrocarriles sufrieron las consecuencias de una gestión inadecuada y la intervención con fines políticos. Los gerentes no recibieron instrucciones claras referente a la importancia relativa de mejorar el desempeño financiero y de ofrecer un servicio social para la comunidad. No hubo una inversión suficiente en infraestructura y tampoco una atención adecuada al mantenimiento.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL Por la reducida participación de los ferrocarriles en el transporte nacional, las asignaciones presupuestarias a las empresas comenzaron a disminuir, en la década 1980 en Argentina y Brasil. A raíz de: (i) ese papel reducido de los ferrocarriles; (ii) los enormes déficit, y; (iii) un cambio en las políticas económicas generales, a partir de fines de esa década, los gobiernos de los países latinoamericanos empezaron a devolver los ferrocarriles a manos privadas, normalmente por el mecanismo de la concesión. A los gerentes de las nuevas empresas privadas no les cabía duda que su objetivo principal era maximizar las utilidades.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL Concentraron sus recursos en los tráficos principales, y abandonaron los marginales que no estaban en condiciones de contribuir al financiamiento de los costos fijos. El cobro de fletes ferroviarios en valores iguales a los costos marginales del transporte habían servido para compensar el impacto de los efectivos subsidios al tránsito de los camiones pesados. Por el abandono de los servicios para pasajeros y los de carga de bajo volumen, cada vez más la única competencia que enfrenaban los trenes eran los camiones grandes.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL LOS PEAJES Y LOS COSTOS DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL El daño estructural de un vehículo a un camino varía exponencialmente (exp = 2.4 a 6.6) con su peso por eje, y empieza a ser significativo a partir de un peso de 8 toneladas, dependiente de las circunstancias. Véase el cuadro 2. Una estiba desequilibrada puede aumentar considerablemente el coeficiente de un vehículo en términos de ejes equivalentes. Las estructuras de peajes no reflejan las equivalencias en ejes de las distintas categorías de vehículos. Véanse los cuadros 3 y 4.

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Las cifras presentadas en los cuadros 3 y 4 no significan, necesariamente, que esté subvencionado el tránsito de los camiones pesados, puesto que sería posible que todos los tipos de vehículos paguen peajes superiores a los costos de su ocupación de las vías. Sin embargo, parece que esto no es la situación. Véase el cuadro 5. De acuerdo con los valores presentados en el cuadro 5, los únicos vehículos que contribuyen, en peajes e impuestos sobre el combustible, montos inferiores al costo del desgaste que causan a las vías, son los camiones. La subvención implícita es mayor en el caso de los camiones más grandes, de mayor peso por eje.

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Obsérvese que el cuadro 5 no toma en cuenta los costos sociales de los accidentes, la congestión o la contaminación atmosférica, los que, si fuesen contabilizados, aumentarían la estimación del subsidio implícito recibido por los camiones. En el caso de las carreteras sin peaje, evidentemente la subvención implícita a los camiones sería mayor a la que indica el cuadro 5. En general, habría que determinar además si la comunidad subvenciona al concesionario, o si éste subsidia a la comunidad, sobre lo cual la situación podría variar entre países, y entre casos diferentes en el mismo país. Véase el cuadro 6, que ilustra el caso de la Ruta 5 chilena.

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Una subvención implícita de USD 0.05 por camión por km, equivaldría a aproximadamente USD la ton-km. Si, a fines del decenio pasado, el Ferrocarril del Pacífico pudiera haber subido sus fletes en USD la ton-km, habría ingresado anualmente unos USD 2 x 10 6 adicionales. Si Ferronor, que competía con carreteras no sujetas a peajes, pudiera haber aumentado sus fletes en USD , su tasa de retorno sobre el capital habría subido de 0.2% a 4.6%. Es decir, los montos involucrados, aunque reducidos en términos absolutos, son importantes en comparación con las delicadas finanzas ferroviarias.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL La estructura de los peajes de los camiones tiene más que ver con la facilidad de pago que con la eficiencia o justicia de los valores cobrados. En Nueva Zelandia y algunos países nórdicos, se venden licencias especiales, para que los camiones de distintas características puedan correr mil km, o multiplos de éste, sobre la red nacional de carreteras. Es tecnológicamente factible ya medir en movimiento el peso sobre los ejes de un camión, calcular automáticamente el valor apropiado del peaje, y restar el monto correspondiente de un valor instalado en una tarjeta inteligente. La razón de no cobrar peajes eficientes tiene más que ver con las consideraciones políticas, y el hecho de que muchas veces ya hay contratos de concesiones firmados.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL ¿CÓMO SE PUEDE OPTIMIZAR LA PARTICIÓN MODAL? Si no es posible cobrar peajes eficientes al tránsito camionero, ¿se podrá crear un equilibrio de tráfico entre los dos medios ofreciéndo incentivos al transporte ferroviario? Esto parecería la única opción viable que tenemos. Aun así, no es perfecta, por distintas razones, una de las más importantes es el hecho de que el subsidio efectivo al sector varía mucho entre un caso y otro, significando que el incentivo también debería variar. Además, será políticamente difícil conceder bonificaciones por ton-km transportada a un concesionario ferroviario, puesto que esto constituiría efectivamente una transferencia de fondos desde los contribuyentes a una empresa privada.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL Pero si se especificara el subsidio en las bases, los interesados subirían sus ofertas económicas en el valor presente de las futuras subvenciones. Sería conveniente, además, fijar las subvenciones ferroviarias antes de concesionar las carreteras ubicadas en el mismo corredor, puesto que la transferencia al ferrocarril del tráfico llevado en camiones pesados, beneficiaría al concesionario, que también es una empresa privada (aunque los montos involucrados serían relativamente insignificantes). Entonces, ¿cómo será posible crear el balance óptimo entre el tráfico ferroviario y el carretero, en el caso en que el ferrocarril ya ha sido concesionado, sin transferir fondos públicos al concesionario?

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL En Chile, a partir de 1993, el gobierno ha pagado a Ferrocarriles del Estado (EFE), una bonificación de USD por tonelada-km neta transportada, cuyo propósito oficial era compensar el subsidio efectivamente recibido por el sector camionero. Esto significaba una transferencia anual a EFE del equivalente de USD 7.3 millones, que habría sido dificilmente defendible si fuera una empresa privada. Si la bonificación se hubiera pagado sólo respecto al tráfico nuevo, había significado una transferencia de solamente USD 1.36 millones al año, que sería políticamente más aceptable. Una bonificación pagada respecto al tráfico ya transportada por la empresa ferroviaria, evidentemente, no cambia la partición modal.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL La situación se presenta gráficamente en la Figura 1. EFE, que negociaba contratos individualmente con sus clientes, habría ingresado, antes del pago de la bonificación, una suma representada por el área SACO, sus costos habrían sido SABO, y su utilidad sobre costos directos ABC. Con el pago de una bonificación sobre todos los tráficos, habría ingresado RECO por fletes y EFGC por transferencia. Sus costos habrían sido RFBO, y su utilidad FGB, un 30% de la cual provendría de la bonificación. Si la bonificación se pagara solamente sobre los tráficos nuevos, los ingresos por fletes quedarían en RECO pero los de la bonificación bajarían a EFTA. Los costos permanecerían en RFBO, pero la utilidad bajaría a ABC+FTA, un 7% proveniente de la bonificación.

Figura 1.: Una representación de las consecuencias del pago de una compensación por ton-km, a una empresa basada en el caso de Ferrocarriles del Estado de Chile. Q=ton km en millones R S E F A T BCG Q= P Q= P P=16

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL ¿Es factible ofrecer una compensación solamente para los tráficos nuevos? A lo largo del tiempo, sería cada vez más difícil distinguir entre los tráficos nuevos y los existentes. Idealmente, un programa de bonificaciones compensatorias al transporte ferroviario debería ser lanzado antes de concesionar los ferrocarriles, y las carreteras. Desgraciadamente, ese momento ya ha pasado para muchos países latinoamericanos.

OPTIMIZACIÓN DE LA PARTICIÓN MODAL CONCLUSIONES Para ser rentables, las empresas ferroviarias tienen que cobrar fletes superiores a los costos directos correspondientes, a lo menos sobre algunos tráficos. Este objetivo se complica por la efectiva subvención del tránsito de los camiones pesados, que (casi) son los únicos vehículos que compiten con los trenes. Por razones políticas, y otras, es muy difícil cobrar, mediante peajes o impuestos, precios eficientes al tránsito camionero. La opción se presenta de conceder bonificaciones compensatorias a las empresas ferroviarias. Pero esto también es políticamente difícil de hacer, una vez que ya han sido concesionados los ferrocarriles.