Inflexibilidad Presupuestal: el caso colombiano y un primer modelo Juan Carlos Echeverry Leopoldo Fergusson Pablo Querubín Facultad de Economía CEPAL, Naciones Unidas, XVII Seminario Regional de Política Fiscal Santiago de Chile, 25 de enero de 2005
AGENDA El problema Los mismos temas de siempre Las causas: qué sugiere la literatura La magnitud de las inflexibilidades Un nuevo pacto fiscal Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA El problema Los mismos temas de siempre Las causas: qué sugiere la literatura La magnitud de las inflexibilidades Un nuevo pacto fiscal Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
I. El Problema Definición: La imposibilidad de cambiar la composición o el tamaño del presupuesto en el corto plazo como consecuencia de la existencia de protección legal o constitucional para la destinación de ciertos ingresos y gastos. A tener en cuenta: Algunos rubros son “naturalmente” inflexibles (servicio de la deuda, nómina) Puede ser deseable que lo sean Echeverry, Fergusson, Querubín
I. El Problema Pero, demasiada inflexibilidad: Compromete ejecución de planes de gobierno. Dificulta la definición de prioridades Impide ajustes de corto plazo Aumenta de forma permanente la deuda pública Resta transparencia al proceso presupuestal Favorece la duplicación de gastos Echeverry, Fergusson, Querubín
I. El Problema Tipos de inflexibilidad: Inflexibilidades en el gasto: v. Gr. leyes que definen gasto en rubros específicos. Inflexibilidades en el ingreso: Destinación específica de algunos ingresos (earmarking). Este último grupo incluye también rentas cedidas a particulares: Parafiscales Exenciones tributarias Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA El problema Los mismos temas de siempre Las causas: qué sugiere la literatura La magnitud de las inflexibilidades Un nuevo pacto fiscal Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
II. Los mismos temas de siempre Desde principios del s. XX las Memorias de los Ministros de Hacienda en Colombia identifican los siguientes problemas: Origen Político de las Inflexibilidades Dilema: iniciativa parlamentaria en presupuesto versus la denominada dictadura fiscal del ejecutivo Violación de la Unidad de Caja por recurrente creación de rentas de Destinación Específica Echeverry, Fergusson, Querubín
Origen Político de las Inflexibilidades E. Wiesner (1982) “Muchos intereses son perfectamente legítimos en su contexto, [pero] su satisfacción no siempre es compatible con el equilibrio fiscal” “El problema fiscal es, esencialmente, un problema político, en el sentido de que su solución exige un cierto acuerdo en la comunidad” Echeverry, Fergusson, Querubín
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto Revisemos la evidencia histórca al respecto Celso Rodriguez, Ministro de Hacienda, 1911 “Es lo ordinario que el legislador decrete auxilios, gracias o nuevos servicios y se abstenga de incluir las partidas correspondientes en el Presupuesto de Gastos, vacío que por fuerza ha de llenarse con la apertura del crédito adicional respectivo, rompiéndose de ese modo la ficticia nivelación verificada al comenzar la vigencia” Echeverry, Fergusson, Querubín
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto Carlos Rosales, 1912 “No se puede esperar una orientación fiscal adecuada cuando el ministro debe ejecutar gastos que él no ha decretado y cuando la orientación fiscal depende de intereses encontrados y voluntades antagónicas” Francisco de Paula Pérez, 1929 “Los mismos que hicieron aprobar las disposiciones y decretaron el gasto se admiran después de las cargas excesivas que aquellas entrañan” Echeverry, Fergusson, Querubín
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto Esteban Jaramillo, 1930 “El problema de la dictadura fiscal del ejecutivo en materia presupuestal] “toma un carácter más serio, porque aquí aparecen a primera vista en pugna las atribuciones esenciales del Congreso y su soberanía en materia de presupuestos, con la necesidad de limitar y poner freno a la prodigalidad parlamentaria” Carlos Lleras Restrepo, 1939 “Hay que acabar con la iniciativa parlamentaria en materia de gastos” Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica Carlos Rosales, 1912 “La totalidad de los ingresos del Tesoro debe considerarse como un sólo acervo destinado a la totalidad de las erogaciones del mismo” “Sin tratar de establecer una concordia artificial entre el producto de una contribución dada y el gasto de un servicio con el cual no tiene nada en común” Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica Esteban Jaramillo, 1930 Fuera del desorden que introducen en el manejo de la Hacienda, estas destinaciones especiales, presentan, como ya se dijo, el grave inconveniente de que quedan servicios insuficientemente dotados, al tiempo que otros dejan un superávit que no se sabe a qué aplicar” “El artículo 16 de la Ley 64 estableció el Principio de Unidad de Caja. Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica Jose María Bernal, 1948 “En los últimos años, muchas son las leyes dictadas que dan destinación especial al producto de ciertas rentas” “Establece prelaciones injustas en favor de erogaciones que no son precisamente las más esenciales; incita al despilfarro” Hernán Jaramillo, 1949 “Cada renta o ingreso destinado a fines especiales, al dejar de concurrir a la financiación de la masa global estrecha el campo de la acción gubernativa” Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica Jorge Mejía Palacio, 1959 “Durante los últimos años ha sido implantada la costumbre de crear recursos con destinación especial. rigidez completamente inconveniente, que limita la posibilidad de racionalizar el proceso de planeación” Hernando Agudelo Villa, 1959 “Al mismo tiempo que se afrontan dificultades generales de Tesorería, aparezcan en los bancos saldos a favor de entidades que perciben fondos en exceso de su capacidad de inversión” Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA El problema Los mismos temas de siempre Las causas: qué sugiere la literatura La magnitud de las inflexibilidades Un nuevo pacto fiscal Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
III. Las causas: qué sugiere la literatura La literatura de economía política enfatiza que varios problemas de la política fiscal (en particular los déficit elevados y persistentes) están causados en últimas por conflictos político-distributivos. Ejemplos: - conflictos intergeneracionales, - conflictos intrageneracionales y “guerras de espera”, - deuda estratégica. Las inflexibilidades “encajan” bien en estas historias. Echeverry, Fergusson, Querubín
III. Las causas: qué sugiere la literatura Adicional a lo anterior, el problema político más básico al cual está sujeto cualquier recurso común como el Presupuesto, es la “Tragedia de los Comunes”. Más adelante argumentaremos que la Tragedia de los Comunes puede exacerbarse por culpa de las inflexibilidades. Echeverry, Fergusson, Querubín
Otras explicaciones ¿Son las inflexibilidades una solución al problemas de “Inconsistencia temporal”? Puede ser, pero: Hasta cierto punto. Los modelos políticos sugieren que hay incentivos para que el grado de inflexibilidad sea excesivo. “Tough policies, incredible policies” (Neut y Velasco). Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA El problema Los mismos temas de siempre Las causas: qué sugiere la literatura La magnitud de las inflexibilidades Un nuevo pacto fiscal Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
Echeverry, Fergusson, Querubín
Hoy, el 37% del presupuesto inflexible está compuesto por el rubro de transferencias, incluidas las transferencias a las regiones mediante el Sistema General de Participaciones (SGP) y otras transferencias estipuladas por la Ley. Adicional a estos rubros inflexibles, según cálculos del Ministerio de Hacienda el 50% de los gastos generales y el 67% de las apropiaciones para inversión son inflexibles. Desde 1993 los gastos superaron los ingresos totales del Estado, con ascendente hasta el año 2000 Echeverry, Fergusson, Querubín
Echeverry, Fergusson, Querubín
Echeverry, Fergusson, Querubín
Se destaca el aumento en la participación de las transferencias territoriales, las pensiones y el servicio de la deuda pública. Junto con el rubro de gastos de personal, estos componentes del presupuesto son por naturaleza inflexibles. Echeverry, Fergusson, Querubín
¿Qué criterios normativos se pueden alegar en favor o en contra de la inflexibilidad de algunos rubros del presupuesto? En Favor: Hay rubros que no deben estar sujetos a vaivenes de corto plazo. En contra: Algunos rubros no son prioritarios, sino el resultado del “atrapamiento” de rentas. Las inflexibilidades reflejan desconfianza frente a la acción futura del Estado. Echeverry, Fergusson, Querubín
En contra : Aún si son prioritarios, se puede justificar su abandono por objetivos más generales (p. ej. la viabilidad financiera del Estado). Rubros prioritarios (p. ej. la educación y la salud) también son utilizados para atrapar rentas. Dificultan establecer prioridades y generan duplicidad No están sujetos a un proceso crítico y periódico de evaluación Echeverry, Fergusson, Querubín
Transferencias Las transferencias se componen de las asignaciones que hace la Nación a las entidades territoriales por medio del SGP, los aportes a las Universidades, los pagos de pensiones, las prestaciones sociales de los maestros, y otras transferencias de diversa índole. Las transferencias territoriales y el pago de pensiones son los mayores componentes, pero las otras transferencias son de magnitud considerable al conformar cerca de una quinta parte del total de transferencias y 1.7% del PIB. Echeverry, Fergusson, Querubín
Transferencias Echeverry, Fergusson, Querubín
Transferencias Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de Destinación Específica Surgen por normas que destinan un ingreso de la Nación o parte de él a una destinación específica. Ejs: Fondo Nacional de Regalías, la participación del IVA de las antiguas intendencias y comisarías, y la de dotación y arreglos locativos de escuelas industriales e institutos técnicos. La expedición de estas normas se ha incrementado en los últimos años. Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de Destinación Específica Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de Destinación Específica Echeverry, Fergusson, Querubín
Recursos Parafiscales La parafiscalidad se encuentra consagrada explícitamente en la Constitución Política de 1991. Debido a que son recursos públicos sobre los cuales el ejecutivo no tiene mayor discreción y están destinados a una entidad o a un fin específico, se adaptan al criterio de inflexibilidad definido anteriormente. Echeverry, Fergusson, Querubín
Recursos Parafiscales Las rentas parafiscales deben implicar un beneficio directo e inmediato para quienes contribuyen aquellos Las dos rentas parafiscales más importantes, SENA e ICBF no se adaptan estrictamente a este criterio: Empleadores deben contribuir a estas dos entidades sin importar si reciben a cambio personal calificado o sin importar si sus empleados necesitan de los servicios de estas entidades. Su monto es aproximadamente 1.5% PIB Echeverry, Fergusson, Querubín
Recursos Parafiscales Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA El problema Los mismos temas de siempre Las causas: qué sugiere la literatura La magnitud de las inflexibilidades Un nuevo pacto fiscal Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
Recomendaciones Centralizar el manejo de Tesorería de los establecimientos de la nación creando una central de pagos. Si bien crear fondos para cubrir obligaciones futuras es una práctica responsable, se propone que en medio de coyunturas críticas el gobierno pueda tener una cláusulas de escape Por ejemplo, crear una regla según la cual el Gobierno sólo debería financiar estos fondos en situaciones en las el superávit primario sea superior al 2% del PIB. Echeverry, Fergusson, Querubín
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recomendaciones Límite a la capacidad de endeudamiento. Cuando haya riesgo de sobrepasar este límite, el gobierno debe tener la facultad para recortar algunas apropiaciones, incluidos aquellos renglones inflexibles preestablecidos por Ley. Echeverry, Fergusson, Querubín
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recomendaciones El nuevo contrato entre el ejecutivo y el legislativo: ¿revivir los auxilios parlamentarios? Cuarentena para las leyes o artículos que impliquen gastos Introducir en los presupuestos anuales de la nación todas las rentas parafiscales, exenciones, y someterlas al procedimiento de la primera Propuesta. Echeverry, Fergusson, Querubín
El nuevo pacto fiscal: Todos ponen Las transferencias, las rentas de destinación específica, las exenciones y las rentas parafiscales, y un sinnúmero de leyes que ordenan gasto son ejemplos de rentas cedidas por el gobierno a grupos sociales y que pueden escapar al escrutinio democrático y a la discreción de las autoridades de política sobre su conveniencia y prioridad. Es importante que los diversos grupos sociales renuncien al mismo tiempo y en la misma proporción a parte de los beneficios que reciben del gobierno Echeverry, Fergusson, Querubín
TODOS PONEN INTACTO: EXENCIONES SGP (Salud, Educación) PARAFISCALES Ahorro del 20% en Otras Transferencias, Rentas de Destinación Específica, Costo Fiscal de la Exenciones, y aportes al SENA, ICBF y Cajas de compensación. INTACTO: SGP (Salud, Educación) Pensiones EXENCIONES PARAFISCALES PRESUPUESTO Echeverry, Fergusson, Querubín
El nuevo pacto fiscal: Todos ponen Una reducción del 20% en exenciones, recursos parafiscales, transferencias (incluyendo las de libre destinación) generaría un ahorro de 1.6% del PIB para el año 2004, y podría llegar a más del 2% PIB en el 2010. ¡CON ESTO SE ALCANZA DESDE YA EL EQUILIBRIO FISCAL! Echeverry, Fergusson, Querubín
TODOS PONEN Echeverry, Fergusson, Querubín
¿Qué puede pasar si no se hace? Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA El problema Los mismos temas de siempre Las causas: qué sugiere la literatura La magnitud de las inflexibilidades Un nuevo pacto fiscal Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
VI. Un modelo: la inflexibilidad en el gasto El modelo: consecuencias de un tipo de inflexibilidad (en el gasto) ante la presencia de un tipo de conflicto político (Tragedia de los Comunes). Dejamos de lado los posibles beneficios de la inflexibilidad. Dejamos de lado las causas (ver Spiller & Tommasi, JLEO, 2003: demasiado conflicto político lleva a la adopción de reglas de política muy rígidas.) Echeverry, Fergusson, Querubín
VI. Un modelo: la inflexibilidad en el gasto Echeverry, Fergusson, Querubín
Gasto eficiente Echeverry, Fergusson, Querubín
Gasto ineficiente (la Tragedia) Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con flexibilidad: Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con flexibilidad: Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con flexibilidad: -“Tragedia de los Comunes” + Efecto “Negociación” o “Coalición”. -Asignación subóptima (muy poco para los excluidos y ambiguo para los miembros de la coalición) Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con inflexibilidad: Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con inflexibilidad: Echeverry, Fergusson, Querubín
Inflexibilidad por muchos períodos La característica que define la inflexibilidad es que se extiende por varios períodos: una vez un legislador redacta y aprueba una ley que genera gastos, la nueva asignación se convierte en el nuevo status quo y las transferencias a los grupos implicadas por dicho status quo no se pueden reducir. Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo El “definidor de la agenda” (agenda-setter) logra asignar para sí mismo una gran cantidad de recursos que exceden el óptimo social, mientras que los miembros de la coalición demandan un incremento en sus transferencias a cambio de su apoyo. Cuando los gastos de “status quo” están protegidos: Cuando esto se extiende por varios períodos, hay 2 casos: el “agenda-setter” nunca cambia el “agenda-setter” cambia (más cercano a la realidad) Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo Caso (1): el “agenda-setter” llega a un punto en el que incrementos en gasto para su grupo no alcanzan a compensar los costos (trade-off entre mayor utilidad por consumo de recursos públicos y costos en tributación para financiar dicho gasto y el de los miembros de la coalición para obtener su apoyo) => Por lo tanto, el gasto agregado es mayor que en el caso de inflexibilidad pero llega a un punto en el que deja de crecer. Pero, en (2), a medida que el poder de establecer la agenda cambia de manos, llega a representantes que aún pueden obtener provecho aumentando g y el gasto continúa creciendo. Echeverry, Fergusson, Querubín
Conclusiones La inflexibilidad presupuestal, a pesar de ser una preocupación vieja y vigente, ha sido poco estudiada por la literatura. Este trabajo: En sus varias formas, la inflexibilidad presupuestal está relacionada con el conflicto político-distributivo propio del proceso presupuestal (aspecto por incluir en el modelo). La inflexibilidad en el gasto, y su conexión con una de las fuerzas políticas que afectan el proceso presupuestal (la Tragedia de los Comunes) lleva a mayores niveles de gasto agregado, y puede generar también un nivel de gasto ineficiente y creciente con el paso del tiempo Echeverry, Fergusson, Querubín
Inflexibilidad Presupuestal: el caso colombiano y un primer modelo Juan Carlos Echeverry Leopoldo Fergusson Pablo Querubín Facultad de Economía CEPAL, Naciones Unidas, XVII Seminario Regional de Política Fiscal Santiago de Chile, 25 de enero de 2005