D ESAFÍOS C ENTRALES DE LA A DMINISTRACIÓN P ÚBLICA M UNICIPAL

C ONTEXTO A CTUAL

El Federalismo es el régimen político que promueve el desarrollo equilibrado de las partes que integran la nación. En México, se ha afianzado como el sistema político más adecuado para un país con profundas desigualdades regionales como México. Es el acuerdo institucional capaz de cohesionar la diversidad social y regional de nuestra nación

C ONTEXTO A CTUAL En teoría, el federalismo, se sustenta en la tesis de la soberanía popular. En el federalismo dual, dicha soberanía se expresa en los poderes de las entidades federativas, las que, ejerciendo la soberanía que les fue concedida, han decidido unirse en un pacto federal. FEDERALISMO foedus = pacto En ese sentido, una federación es un “Estado conformado por estados” (Duverger).

C ONTEXTO A CTUAL CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ARTICULO 39. La Soberanía Nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Principio de Soberanía Popular

C ONTEXTO A CTUAL CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ARTICULO 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

C ONTEXTO A CTUAL República Representativa Democrática Federal estados libres y soberanos...compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. Laica

C ONTEXTO A CTUAL CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ARTÍCULO 115. Los Estados adoptarán para su régimen interno la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, al Municipio Libre [...]

C ONTEXTO A CTUAL CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ARTÍCULO 115. [...] gobernado I. Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.

C ONTEXTO A CTUAL El Gobierno municipal se concreta en el Ayuntamiento. Es el órgano principal que ejerce el poder político municipal. Es un órgano colegiado de carácter democrático, cada integrante ha sido electo por el pueblo.

C ONTEXTO A CTUAL El Gobierno Municipal deriva de: La organización de la comunidad ; Los acuerdos fundamentales que la auto-constituyen como sociedad civil; y Sus estructuras de autogobierno (origen del poder político).

C ONTEXTO A CTUAL La capacidad de auto-organización del gobierno local; La libre gestión administrativa; La capacidad para ejercer materias de las que no estén expresamente excluidos; El ejercicio de facultades conferidas a otros órdenes de gobierno, pero que no sean atendidas por ellos; y Contar con los recursos suficientes para obtener sus fines. Autonomía: Implica, más allá de lo establecido por el marco normativo, lo siguiente:

C ONTEXTO A CTUAL SOBERANÍA implica el derecho a gobernar. ≠ AUTONOMÍA implica la capacidad real de gobernarse a sí mismo.

C ONTEXTO A CTUAL Hechos relevantes en materia de federalismo: Hoy, estados y municipios pueden entablar controversias constitucionales frente a cualquier orden de gobierno; Existen, de facto, organizaciones que representan al conjunto de los gobernadores de los estados (CONAGO), así como a los presidentes municipales (CONAMM), que defienden los intereses de cada orden de gobierno y plantean un diálogo intergubernamental; El porcentaje de gasto a cargo de estados y municipios se ha incrementado no sólo por la vía de las participaciones, sino también a través de recursos transferidos con destino específico; y La pluralidad política se ha hecho cada vez más evidente en la composición de los cabildos, los congresos locales y las gubernaturas, además del Congreso de la Unión y la alternancia en el Ejecutivo Federal.

C ONTEXTO A CTUAL Actualmente, algunos argumentan la inoperancia de la descentralización y el federalismo. Los procesos de descentralización de los 80 y 90 perdieron continuidad respecto a la visión de corto, mediano y largo plazo con la que fueron pensados en su momento, con las siguientes consecuencias: No se fortalecieron las capacidades de gobierno de las administraciones locales; No se priorizó la coordinación entre los tres órdenes de gobierno; Se mantuvo la imprecisión de las responsabilidades de la federación, las entidades federativas y los municipios.

S ERVICIOS P ÚBLICOS M UNICIPALES

FUENTE: elaborado por INAFED, con datos de INEGI, Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales Estructura organizacional de los municipios

S ERVICIOS P ÚBLICOS M UNICIPALES COBERTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS EN LAS CABECERAS MUNICIPALES (porcentaje) Servicio Agua potable Drenaje y alcantarillado Alumbrado público n. d. Seguridad pública Tránsito y vialidad Limpia y recolección de basura Pavimentación Mercados y centrales de abasto Panteones y cementerios Rastros Parques y jardines Transporte n. d. Mantenimiento y equipamiento de inmuebles y espacios públicos n. dn. d Tránsiton. dn. d Otrosn. d Número de municipios2,3952,4272,457 FUENTE: para 1995 y 2000, (Cabrero, 2003); para 2010 y 2012, INEGI, Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 1. En los censos de 2010 y 2012, los servicios de agua potable, drenaje y alcantarillado aparecen juntos 2. En los censos de 2010 y 2012 no se recoge información sobre "pavimentación", sino sobre "mantenimiento y equipamiento de calles y vialidades"

S ERVICIOS P ÚBLICOS M UNICIPALES La principal atribución que la Constitución otorga a los municipios es la prestación de los servicios públicos básicos. Sin embargo, existe un déficit en la calidad y cobertura de los mismos. Prácticamente ningún servicio público ha logrado una cobertura promedio mayor a 93% en las cabeceras municipales y del 61% en el resto de las localidades. La información oficial muestra que casi la mitad de los gobiernos municipales carece de un área responsable de esta función.

S ERVICIOS P ÚBLICOS M UNICIPALES Con el fin de atender esta problemática, es recomendable: I.Crear una secretaría o dirección de Servicios Públicos, en el caso donde esta unidad no exista. Identificar el déficit de cobertura de los servicios básicos en el municipio, diferenciando la cabecera municipal del resto de las localidades; así como el costo, la maquinaria y el equipo especializados necesarios para su abatimiento. II.Establecer como prioridad en el Plan de Desarrollo Municipal la cobertura y calidad de los servicios públicos municipales, determinando metas y plazos concretos durante el periodo de gobierno.

S ERVICIOS P ÚBLICOS M UNICIPALES III.Destinar los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAISM) a la dotación de los servicios básicos que contempla la etiqueta de dicho rubro (agua potable, drenaje, alcantarillado, alumbrado y calles) en aquellas localidades del municipio en las que se concentra la población con mayores condiciones de rezago social, marginación y pobreza extrema.

S ERVICIOS P ÚBLICOS M UNICIPALES IV.Identificar los programas federales y estatales que contemplen financiamiento de infraestructura para servicios básicos, a partir de los cuales se pueda crear mezcla de recursos municipales e identificar aquellos en los que se requiere una aportación municipal. Para acceder a los recursos de los Programas Federales, el gobierno municipal deberá contar con una cartera de proyectos debidamente integrados conforme a los requisitos de las reglas de operación de cada programa.

D ESARROLLO U RBANO Y T ERRITORIAL

La fracción V del artículo 115 también faculta a los municipios para: a)Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b)Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c)Participar en la formulación de planes de desarrollo regional; d)Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo; e)Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f)Otorgar licencias y permisos para construcciones; g)Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h)Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i)Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

D ESARROLLO U RBANO Y T ERRITORIAL El principal instrumento para la gestión del desarrollo urbano y territorial es el catastro. “Levantar un catastro” se refiere a realizar un registro de carácter territorial, que puede incluir lo forestal, agrícola y lo urbano. Como sistema, el catastro puede cumplir diversos propósitos o fines, más allá del tema fiscal (cobro del impuesto predial). En realidad es un sistema de información territorial que representa un recurso de gran utilidad para diversas funciones de la administración territorial: a)La planeación del desarrollo urbano; b)La regulación del uso del suelo; c)La definición de políticas de impuestos y regulación del crecimiento urbano; y d)La orientación de la inversión pública.

D ESARROLLO U RBANO Y T ERRITORIAL El banco de datos, que constituye la base operativa de un sistema catastral, se conforma con tres tipos de información: a)Escrita (nombres, domicilios, descripciones); b)Numérica (dimensiones, superficies, valuaciones); y c)Gráfica (mapas, planos, representaciones gráficas, entre otros). El sistema catastral se integra por tres subsistemas: I.Fiscal: Base para los impuestos sobre los bienes raíces (estimación del valor de los inmuebles) II.Jurídico: Identifica territorialmente una propiedad raíz y establece su localización y linderos, para garantizar el derecho a la propiedad. III.Multifinalitario: Alimenta el estudio, análisis y toma de decisiones en materia de administración urbana y territorial.

D ESARROLLO U RBANO Y T ERRITORIAL Formas de administración de un catastro: I.Municipal: Constitucionalmente ordenada. Es viable en municipios con una estructura administrativa capaz de desarrollar la función. II.Coordinación estatal-municipal: Basada e un convenio de coordinación, para recibir apoyo técnico y jurídico por parte del gobierno estatal. Debe considerarse una medida transitoria en tanto que el municipio desarrolla capacidades operativas. III.Oficina regional estatal: El gobierno del estado, por medio de las autoridades catastrales competentes, establece oficinas regionales o municipales encargadas de ejecutar el conjunto de las tareas que requiere esta actividad. Es justificable en municipios pequeños o rurales con capacidades incipientes..

D ESARROLLO U RBANO Y T ERRITORIAL La fracción VI del artículo 115 señala: “Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia”. La gestión metropolitana se hace de manera concurrente con los otros dos órdenes de gobierno. Difiere de los otros tipos de intermunicipalidad señalados en el mismo artículo 115, como los relativos a la prestación de servicios públicos o los que se refieren a la coordinación y asociación de comunidades indígenas, establecidos en la fracción III.

R EORDENAMIENTO A DMINISTRATIVO

Las estructuras administrativas de los municipios han tenido un crecimiento desmedido y, hoy en día, la mayor parte de sus áreas no están orientadas a las funciones prioritarias de la gestión municipal.

R EORDENAMIENTO A DMINISTRATIVO Ante este diagnóstico, es recomendable lo siguiente: I.Enlistar las dependencias administrativas con las que cuenta actualmente el gobierno municipal e identificar cuáles son prioritarias con relación a las funciones contempladas en el artículo 115 de la Constitución Federal, la Constitución Local y la Ley Orgánica Municipal del Estado. II.Identificar la existencia de dependencias que realizan funciones sustantivas similares y que, por su naturaleza, podrían fusionarse en una sola. III.A partir de los elementos anteriores, esbozar un nuevo organigrama en el que se reflejen las principales atribuciones que debe realizar el municipio.

R EORDENAMIENTO A DMINISTRATIVO Atendiendo al tamaño poblacional, se recomienda que para municipios menores a 500 mil habitantes y mayores a 100 mil, se considere la siguiente lista como un referente para establecer el número adecuado de dependencias: Presidencia Municipal; Secretaría del Ayuntamiento; Planeación, Administración y Finanzas; Gobierno; Seguridad Pública y Protección Civil; Desarrollo Urbano y Obras Públicas; Servicios Públicos; Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; Desarrollo Económico; Desarrollo Social; Desarrollo Integral de la Familia; Secretaría Particular, Relaciones Públicas y Comunicación Social; y Contraloría

R EORDENAMIENTO A DMINISTRATIVO Organigrama Modelo para Municipios de hasta 200,000 habitantes

T AMAÑO Y C OSTO DE LA B UROCRACIA

Entre 2008 y 2012, la burocracia municipal creció un 47.5%. Si bien el incremento en las plantillas laborales aumentó sólo el 10% entre 2010 y 2012, prevalece la tendencia al crecimiento.

T AMAÑO Y C OSTO DE LA B UROCRACIA Actualmente, el número de personal de las administraciones locales y el tabulador salarial se definen con criterios ajenos a la técnica. Entre 2010 y 2012, la burocracia municipal creció en casi 50%. Por otro lado, cada año un gran número de funcionarios municipales dejan sus puestos debido a los cambios de autoridades políticas, haciendo inestables las estructuras administrativas y dificultando la realización de proyectos de mediano y largo plazo. Ante dicho panorama se recomienda lo siguiente:

T AMAÑO Y C OSTO DE LA B UROCRACIA I.En primera instancia, es altamente recomendable no incrementar el número de personal existente en la actualidad. II.En segundo lugar, analizar la posibilidad de reducir el número de personal. Propuesta de Empleados Municipales por cada 1000 habitantes

T AMAÑO Y C OSTO DE LA B UROCRACIA III.Respecto del tabulador de sueldos, se sugiere tomar como referencia el de la Administración Pública Federal Centralizada. Por ejemplo, se sugiere que el sueldo del Presidente Municipal no sea mayor al de un Director de Área o Director General del Gobierno Federal, en función del número de habitantes del municipio. Topes Salariales para Presidentes Municipales según tamaño poblacional

T AMAÑO Y C OSTO DE LA B UROCRACIA IV.Con relación al perfil y reclutamiento de los titulares de las dependencias municipales, es deseable que éstos cuenten con la formación profesional adecuada y que su nombramiento se realice valorando la experiencia y habilidades técnicas necesarias. En caso de que los municipios no dispongan de funcionarios con los perfiles profesionales idóneos, el INAFED y los Organismos Estatales de Desarrollo Municipal podrán ofrecer los servicios de capacitación requeridos para tal efecto.

S ANEAMIENTO F INANCIERO

FUENTE: elaborado por INAFED, con datos de INEGI, Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales

S ANEAMIENTO F INANCIERO Adicionalmente, en promedio, al menos el 56% de sus recursos se destinan a gasto administrativo, principalmente al pago de nómina. Al tercer trimestre de 2014, el saldo de la deuda municipal ascendía a casi 50 mil millones de pesos, correspondiente a 837 municipios. Aunque este monto no representa un alto impacto en las finanzas nacionales, para esos municipios en lo individual significa una seria carga financiera, más aún cuando se combina con una nómina alta y un bajo nivel de recaudación.

S ANEAMIENTO F INANCIERO Para afrontar dicha situación se sugieren las siguientes acciones prioritarias: I.Aprovechar al máximo su autoridad fiscal mediante la aplicación de los impuestos y cuotas permitidas por las leyes locales, e incluirlas en sus leyes anuales de ingresos. II.Incrementar la eficiencia recaudatoria; en el largo plazo, es más grave el costo asociado con la falta de recursos para prestar servicios y desarrollar infraestructura. III.Identificar calendarios de pago y montos transferidos al municipio por concepto de Aportaciones Federales (Ramo 33).

S ANEAMIENTO F INANCIERO El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) se recibe en diez pagos fijos durante los meses de enero a octubre. Debe destinarse exclusivamente a: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) se recibe en doce pagos fijos durante los meses de enero a diciembre y debe orientarse a la satisfacción de los requerimientos del municipio, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, y a la atención de las necesidades vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

S ANEAMIENTO F INANCIERO IV.Implementar un programa de austeridad que controle los gastos administrativos y con ello generar ahorros que puedan ser canalizados para atender los compromisos financieros a corto plazo (servicio de la deuda, pasivos laborales, proveedores, distintos adeudos y obra pública). V.Llevar a cabo un cuidadoso monitoreo y control sobre el personal y sus prestaciones, mediante la creación de un registro consistente de la nómina municipal, que detalle todas las cuestiones relacionadas con el paquete de prestaciones de los trabajadores municipales.

S ANEAMIENTO F INANCIERO VI.Acudir a las autoridades estatales, en caso de que la situación lo amerite, para solicitar su colaboración para reestructurar la deuda en condiciones más favorables. VII. Transparentar el destino de la deuda pública, sus fuentes de financiamiento, las condiciones de contratación (interés, vigencia y saldos), plazos y el acreedor; lo anterior, independientemente de si la deuda está garantizada con participaciones.

M UCHAS G RACIAS Cuauhtémoc Paz Cuevas Director de Desarrollo del Federalismo 01 (55) ext