Inclusión social y construcción de ciudadanías en Ecuador Orazio Bellettini Cedeño Quito, 15 de Marzo de 2012 Agradezco a los organizadores por la gentil invitación al seminario “Ecuador, Bolivia y Perú: Nuevos escenarios democráticas. Una perspectiva comparada”

Contenido La reducción de la pobreza: Tendencias, factores explicativos y principales desafíos La clase media en Ecuador: Evolución, valores y economía política de su emergencia Algunas conclusiones y reflexiones finales Dividiré la presentación en tres partes: En la primera, analizaré la evolución de la pobreza en Ecuador y propondré que la expansión del gasto público ha jugado un rol crucial en ese proceso. Allí también compartiré que, pese a estos avances, la estrategia focalizada de una parte del gasto social podría estar manteniendo vivo su utilización política e impidiendo la difícil transición del clientelismo a la ciudadanía En la segunda analizará un fenómeno que es relativamente nuevo para Ecuador y América Latina que es la emergencia de la clase media así como algunas de las posibles consecuencias políticas de la expansión de este grupo socio-económico Finalmente, algunas conclusiones y reflexiones que espero aporten a los objetivos de este seminario

En la década del 2000, la pobreza se redujo en Ecuador… Lo importante es la tendencia porque las cifras pueden ser distintas cuando se calcula con diferente metodología, por ejemplo por Necesidades Básicas Insatisfechas En el gráfico se aprecia la reducción en la pobreza por ingresos calculada en base a la encuesta del INEC-Enemdu Se requieren programas sociales focalizados para poder reducir el índice de NBI que aún es elevado en el país (Dato es cerca del 60% de pobres por NBI) Fuente: INEC, Bases de datos Enemdu 2000 - 2011, mes diciembre.

…permitiendo un proceso de inclusión social y el crecimiento de la clase media. Qué factores han permitido la reducción de la pobreza en Ecuador? Transferencias públicas o ingresos laborales? Políticas universales o programas focalizados? La clase media emergente y la democracia: guardiana o amenaza? Los valores de la clase media son más o menos democráticos? Está cumpliendo las promesas con las cuales viene asociada? En la primera parte de la presentación, analizaré algunos de los factores que han contribuido con la reducción de la pobreza y me detendré en el análisis de lo que podríamos llamar la “economía política” de la focalización de la política social, sus consecuencias políticas y económicas. - Luego compartiré algunas reflexiones sobre la expansión de la clase media, sus valores y su rol en la consolidación del pacto social y el fortalecimiento de la democracia.

Evolución en el gasto social Ecuador y América Latina El gasto social ha jugado un rol importante en la reducción de la pobreza. Tal como se aprecia en este gráfico este pasó del 2.9% al 9.7% del Producto Interno Bruto, aunque sigue siendo menor al promedio de América Latina. Nota: Para el periodo 2000-2008 los datos corresponden al Presupuesto del Gobierno Central mientras que para el periodo 2009-2010 corresponden al Presupuesto General del Estado." Fuente: MF/MCDS/BCE (2000-2010). CEPAL Elaboración: Grupo FARO

Evolución en el gasto social: Una perspectiva sectorial La expansión del gasto social se ha concentrado en Educación y Salud donde está el 75% del gasto total. Esto se debe, al menos en parte, al mandato constitucional de incrementar en 0.5% hasta llegar al 6% en Educación y 4% en Salud. En salud en el último periodo la tasa de crecimiento 22% en el presupuesto, mientras que en educación el incremento ha sido casi nulo. Fuente: Ministerio de Finanzas - SIGEF y Banco Central del Ecuador - Boletines Información Estadística Mensual. Elaboración: Grupo FARO

En Ecuador el gasto social tiene un alto nivel de progresividad … Hogares beneficiarios de los programas gubernamentales, por Quintiles, según número de programas (en porcentajes) Quintiles No reciben ningún programa Reciben apoyo de un programa Hogares que reciben apoyo de dos programas Reciben apoyo de tres programas Reciben apoyo de cuatro y más programas 1 9.5 5.2 2.3 1.3 1.8 2 10.7 4.6 1,9 1.2 1.6 3 10.8 5 4 12.4 3.8 0.8 1.1 16.4 1.9 0.9 0.3 0,4 Total 59.8 20.5 6.8 5.8 De acuerdo a la información de la Encuesta de Condiciones de Vida (INEC, 2006), el 40% de hogares ecuatorianos recibe algún tipo de apoyo gubernamental vía programas sociales. Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), Encuesta de condiciones de vida, 2005 - 2006. Elaboración: Grupo FARO

… un importante componente focalizado... Dato para el año del GINI 2011 es 0.47 (INEC, 2011). En el gráfico se muestra el total del presupuesto destinado al sector social y a los programas en específico, con su peso y evolución en los tres últimos años. Se aprecia que aproximadamente un 20% del gasto social se canaliza a través de programas sociales focalizados Fuente: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, Ministerio de Finanzas, SIISE, Enemdu 2008, 2009, 2010 Elaboración: Grupo FARO

… y es uno de los principales factores de reducción de la pobreza y la desigualdad. Factores que explican la mejora distributiva: Variación anual observada de ingresos entre quintiles, según determinantes del ingreso País Período Variación anual Porcentaje explicado por: Brecha del ingreso por adulto Cambio en los ingresos laborales Cambio en el porcentaje de adultos Cambio en los ingresos no-laborales Brecha del ingreso laboral por adulto Cambio en el ingreso por ocupado Cambio en la tasa de ocupación Argentina 2002-2009 -4.4% 82.0% 18.0% -3.6% 55.0% 45.0% -2.5% 150.0% -50.0% Brasil 2001-2009 -4.9% 93.0% 7.0% -4.5% 58.0% 42.0% -3.0% 120.0% -20.0% Colombia 2002-2005 -5.2% 114.0% -14.0% -5.9% 95.0% 5.0% -6.7% 79.0% 21.0% Ecuador 2005-2010 98.0% 2.0% -3.5% 61.0% 39.0% -2.6% 107.0% -7.0% Perú 2001-2010 85.0% 15.0% -3.8% 70.0% 30.0% -4.1% 88.0% 12.0% - De acuerdo a la CEPAL en su informe Panorama social de América Latina 2011, establece que la mejor distributiva se debe principalmente al cambio del ingreso por adulto (laborales y no laborales). En el caso del Ecuador, el cambio distributivo de los ingresos no laborales explica más del 50% de la reducción de la desigualdad de los ingresos por adulto. Los ingresos no laborales proceden de transferencias públicas, es decir, en la acción específica de los gobiernos a través de la política social. CEPAL concluye que “En Ecuador, toda la mejora distributiva proviene del Bono de Desarrollo Humano”. Nota: En Ecuador solo se consideran los datos para el sector Urbano Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Focalizar o no focalizar: esa es la cuestión El gasto social ha permitido reducir la pobreza gracias, en parte, a su focalización que permite concentrar los recursos públicos en las poblaciones más vulnerables. La focalización, sin embargo, contiene dos semillas que, de germinar, generan efectos perjudiciales para la sociedad: El clientelismo político La desviculación de la clase media del pacto social Ecuador y AL han mejorado sistemáticamente los instrumentos utilizados para focalizar sus programas sociales. Esto, en parte, le ha permitido acceder a la población más vulnerable e incrementar la progresividad del gasto social. Sin embargo, la focalización puede tener dos problemas: como, a diferencia de las políticas universales, excluye a determinados grupos de la sociedad, crea condiciones para las prácticas clientelares que obstaculizan el proceso de construcción de ciudadanía

Clientelismo político: nada desaparece, todo se transforma A partir del 2005, en Ecuador se inició la implementación de mecanismos para proteger los programas sociales de su manipulación política. Sin embargo y como concluye Gruenberg (2011) en un estudio sobre el BDH, “el diseño del programa ha creado nuevas oportunidades para las practicas clientelares a partir de la participación de nuevos sujetos (médicos, maestros, ongs, etc)”. Aunque menos prevalente, el clientelismo sigue siendo un obstáculo para la construcción de ciudadanía. - A partir del 2005, en Ecuador se inician una serie de reformas para blindar a los programas sociales del clientelismo político - En un el reciente informe sobre derechos humanos y extrema pobreza de Naciones Unidas (2009), a través de la línea de recepción de quejas no se habían recibido aún ninguna denuncia de clientelismo en contra del programa BDH. Sin embargo en un estudio sobre “Clientellismo y Género” realizado por Gruenberg sobre el Bono de Desarrollo Humano encuentra que, si bien las prácticas clientelares pudieron haberse reducido, éstas también se tranformaron a una versión más sútil, menos visible pero igualmente dañida. Las personas seleccionadas por estos programas deben relacionarse automáticamente con distintos funcionarios varones que ocupan diferentes cargos y funciones en el programa y en la burocracia estatal: operadores del programa, funcionarios municipales, doctores, enfermeros, maestros, empleados bancarios, funcionarios de ONG, etc. - Este nuevo clientelismo institucional, es diferente que el clientelismo electoral pero es también un obstáculo para que los grupos más vulnerables sean se conviertan en sujetos, y ya no meros objetos de quienes intentan manipularlos.

Ecuador está transformándose en una sociedad de clase media… Hay mayor consenso sobre la forma de definir y medir “pobreza” que el que existe sobre “clase media”. Existen diferentes disciplinas que han desarrollado definiciones distintas. Acá, seguimos un estudio realizado por Lustig estableciendo la pobreza menos de USD.2.5, vulnerables entre 4 y 10 y, clase media de 10 a 50. Por que este nivel, porque en AL con este nivel de ingreso las probabilidades de caer en la pobreza son 10% o menos. Existen, al menos, tres fuerzas, que explican el ascenso de la clase media: Educación Acceso a empleos formales pero también informales (que vimos no es tanto el caso del Ecuador) Expansión de las áreas urbanas Cálculos en base a: Fiscal Mobility, the Poor, the Vulnerable and the Middle Class in Latin America. Líneas Absolutas definidas en base a los rangos ingreso por día: Pobreza Moderada $1.25 – $2.5; Vulnerables de $ 4.0 a $10.0; Clase Media de $10.0 a $50.0. Fuente: INEC, Bases de datos Enemdu 2000-2011, mes diciembre. Elaboración: Grupo FARO

Los valores de la clase media y sus consecuencias para la democracia - La promesa es que la clase media valora más las instituciones democráticas, defiende las libertades y es más tolerante con lo cual penaliza política grupos ideológicamente extremos. - Hay diversos estudios que muestran como en los países industrializados, la expansión de la clase media ha incrementado la demanda por mayor participación, democracia y mejor calidad de servicios públicos. Detrás está la premisa que la clase media tiene valores distintos que los de los grupos más pobres y ricos de la sociedad. El cambio de valores se daría no sólo por el mejoramiento de los ingresos sino también por acceso a bienes públicos como educación que pueden acumular de mejor forma que los pobres. - Sin embargo, en América Latina la realidad parecer ser distinta. En un estudio realizado por Lopez – Calva basado en Ecosocial (CIEPLAN), la realidad es que el nivel socio económico tiene una correlación negativa con protección de derechos individuales. Tampoco la hay con confianza en las instituciones o valoración de la democracia como el mejor sistema de gobieno. Si acaso, hay alguna relación con tolerancia social entendida como la capacidad de relacionarse con otros grupos socio-económicos, étnicos o de distinta orientación sexual. En concreto, en América Latina no parece encontrarse el particularismo de los valores. Fuente: Lopez-Calva, Rigolini & Torche. (2011),“IsThereSuchThingasMiddleClassValues?,”PolicyResearchWorkingPaper, No.5874.

La clase media: soluciones individuales a problemas colectivos? En estos gráficos se analiza el porcentaje de vulnerables (entre 2.5 y 4/día) que asisten a escuela en EGB comparados con los ninos y ninas de la clase. Como Uds. verán, en el 2009, un año de crisis internacional, la clase media se movió hacia servicios fiscales Ya en el 2010 que la economía del Ecuador empezó a crecer, la clase media vuelve a moverse a los particulares. - Su propensión a moverse hacia los servicios privados podría estar sugiriendo que la clase media parece estar optando por soluciones individuales para resolver la problemas colectivas. Esto sería importante comenzar a analizarlo en sectores como la salud, seguridad y pensiones. De ser ésta una tendencia probada, la clase media no jugaría el rol de demandar mejores políticas públiicas, respeto a los derechos, más transparencia pública e instituciones públicas más fuerte. Fuente: INEC, Bases de datos Enemdu 2011, mes diciembre. Elaboración: Grupo FARO

Aún quedan desafíos para lograr el difícil paso del clientelismo a la ciudadanía… La reducción de la pobreza se ha logrado más por los altos niveles de gasto público que por la creación de empleos. Las políticas sociales mantienen un componente de focalización importante. Las relaciones clientelares que podrían estar prevaleciendo son un obstáculo para lograr el difícil tránsito del clientelismo a la ciudadanía. Para ello, se requerirán más políticas sociales universales, con enfoque de derechos, que incluyan mayor transparencia y participación social. Quizá reescribir el número 4 para hacerlo más entendible

…y para lograr que la emergencia de la clase media promueva una democracia más vibrante La emergencia de la clase media suele venir acompañada de mayor demanda por mejores instituciones. Sin embargo, en Ecuador la clase media parecería estar optando por soluciones individuales a problemas colectivos. Aunque la eliminación de la pobreza debe ser siendo prioridad, es necesario propiciar la emergencia de una clase media con valores democráticos que promuevan mayor gobernanza, cohesión social, mejores servicios públicos y ciudadanías más activas. La evidencia mostrada parece estar sugiriendo que, en Ecuador, la clase media podría estar optando por no utilizar los servicios púbicos, optando así por soluciones individuales a problemas colectivos. Quisiera concluir diciendo que la década pasada fue clave para dar pasos inéditos en la reducción de la pobreza. Aunque éste debe seguir siendo un desafío, esta década deberíamos concentrar esfuerzos es entender la dinámica de la clase media, sus valores, y la forma en que su expansión podría contribuir con mayor gobernanza, cohesión social, mejores servicios públicos y ciudadanías más activas.

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