1 Reformas en el Nivel Provincial de Gobierno Estado de Situaci ó n y Desaf í os 10º Seminario de Federalismo Fiscal Gerardo Uña* Buenos Aires, 26 de Noviembre de 2007 * Investigador Principal – Programa Política Fiscal CIPPEC / Investigador Fundación Konrad Adenauer

2 Contexto a) Entre 2004/2005 se realizo un estudio para el Banco Mundial sobre los avances de las reformas del sector público en el nivel federal y provincial de gobierno. b) Las áreas que se analizaron fueron: administración financiera, control, compras y contrataciones, gestión de los RRHH y transparencia. c) Durante la década pasada los Organismos Internacionales de Crédito otorgaron préstamos para reformar el sector público, por lo tanto querían analizar los avances alcanzados.

3 Principales Características del Estudio a) Se definió un “modelo de reforma” para los sistemas gestión del sector público. El modelo se refiere a las denominadas “Reformas de 2º Generación”. b) Fue construido en base a los programas de reformas del Sector Público promovidos por las OOII, revisión de las normas formales y entrevistas a actores claves del proceso. c) El modelo contiene implícitamente una lógica de funcionamiento. Adopción de Medidas Cambios Esperados en los Procesos Internos Resultados Esperados

4 Hipótesis de Trabajo El modelo simplificaba de manera excesiva el proceso de reforma en tres grandes aspectos: 1) Suponía que los cambios de normas y de estructuras organizacionales eran suficientes para impulsar las reformas. 2) Daba por supuesto que el avance a los dos siguientes niveles de cambio (procesos y resultados) se producía en forma automática. 3) No consideraba en detalle la existencia de instituciones informales y de aspectos de economía política que influyen sobre el proceso de reforma.

5 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Hallazgos del estudio en el nivel federal Administración Financiera 1) El Sistema de Administración Financiera presenta los mayores avances entre los sistemas analizados. 2) Al inicio del proceso de reforma, comienzos de la década pasada, los incentivos de los actores políticos y técnicos involucrados se encontraban alineados. Fuerte impulso en post de la solvencia fiscal. 3) Cambios posteriores en el contexto económico-social “desacoplan” los incentivos de los actores claves, y se frena e incluso se retrocede en los logros y objetivos de la reforma.

6 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Hallazgos del estudio en el nivel federal Control 1) Fuerte dependencia del proceso de reforma del Sistema de Administración Financiera (supuestos de la reforma de AF condicionan al sistema de control). 2) Fallas institucionales en el diseño de las agencias de control debilitan su funcionamiento. Menor nivel de avance en el proceso de reforma. Compras y Contrataciones 1) El proceso de reforma se inicia en forma posterior, a mediados de la década pasada. 2) El contexto externo – factores económicos y sociales – y factores internos – cap. institucionales, interrelación con el resto de los sistemas administrativos – tienen un fuerte impacto en su funcionamiento.

7 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Hallazgos del estudio del nivel federal Administración de Recursos Humanos 1) Se producen avances con la implementación del SINAPA como sistema para el servicio civil. Sin embargo, coexiste con 48 regímenes sectoriales. 2) A mediados de la década pasada, en respuesta al congelamiento de vacantes, se generaliza la utilización de contratos. 3) La estrategia de “receta única” para reformar el servicio civil muestra limitaciones en su implementación: no logra cubrir las características particulares de todos los sectores.

8 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Reformas en el Nivel Provincial 1) Se inician en forma posterior: a fines de la década pasada y a principios de la década actual. 2) Principalmente promovidas por el Nivel Nacional, con el apoyo de los OOII, como consecuencia de las restricciones fiscales. 3) Las provincias pueden clasificarse esquemáticamente en 4 grupos:

9 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Avances de las reformas en las 24 provincias - Año 2005 Fuente: Elaboración propia en base a IRG – Banco Mundial 2006

10 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Avances de las reformas en las 24 provincias - Año 2005 Fuente: Elaboración propia en base a IRG – Banco Mundial 2006

11 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Avances de las reformas en las 24 provincias Administración Financiera 54% de las provincias adoptaron medidas recomendadas (sanción de LAF e implementación de un Sistema de Adm. Fciera.) 37% realizo algún tipo de cambio en sus procesos internos, especialmente en la formulación presupuestaria El 50% logra algún tipo de resultado (equilibrio fiscal), fuertemente influenciado por el contexto económico Control 46% de las provincias adoptaron las medidas recomendadas en forma parcial (controles internos concomitantes) 42% presenta algún tipo de cambio en los procesos internos El 84% de las provincias no alcanzo las metas o no es posible evaluar por ausencia de datos (42% = No y 42% = s/d)

12 El “ Modelo de Reforma ” en funcionamiento Avances de las reformas en las 24 provincias Compras y Contrataciones 54% de las provincias adoptaron medidas recomendadas en forma parcial (base de datos proveedores y utilización de internet) Solo el 4% realizo algún tipo de cambio en sus procesos internos. (mayor publicidad de las contrataciones) En el 63% de los casos no fue posible evaluar el resultado obtenido por falta de información (excepto Salta) Recursos Humanos 54% de las provincias adoptaron las medidas recomendadas en forma parcial (Ley Marco de Empleo Público y legajo único) Solo el 8% presenta algún tipo de cambio en los procesos internos (eliminación de salarios dobles) 8% de las provincias alcanzo las metas en forma parcial. En el 20% de las provincias no es posible evaluar el resultado por ausencia de datos

13 Principales Hallazgos para el Nivel Provincial Reformas en el Nivel Provincial 4) Se identificaron casos de “desvíos positivos” al modelo analizado (no se adoptan las medidas, se logran los resultados – La Pampa), casos de “desvíos negativos” (se adoptan las medidas, no se logran todos los resultados – Córdoba) y casos que confirman el modelo (se adoptan las medidas, se logran resultados (Santa Fé); o viceversa). 5) Existen mayores factores externos que condicionan el proceso de reforma: a) situación económica y social local, b) protecciones constitucionales de ciertas entidades (ej: Tribunales de Cuentas, Contadurías Generales).

14 Principales Conclusiones Conclusiones generales sobre el “Proceso de Reforma” 1) Es posible observar en la Argentina avances importantes en ciertas áreas, principalmente en el Nivel Nacional. 2) Se identificaron casos de “desvíos positivos” al modelo analizado, que implican realizar un análisis más detallado de sus trayectorias y sobre los factores institucionales y políticos de estos casos. 3) Es posible observar una relación directa entre la promoción de las reformas y situaciones de restricción fiscal. Esto puede producir discontinuidades en el proceso en el largo plazo.

15 Principales Conclusiones Conclusiones generales sobre el “Modelo de Reforma” 4) El modelo de reforma analizado (adopción de medidas cambios procesos internos resultados esperados), describe el proceso en forma adecuada, pero supone un proceso “lineal”. 5) También simplifica el impacto de las instituciones informales y de los aspectos de Economía Politica. 6) Adopta supuestos de los procesos de reformas de “1º Generación” para producir reformas de “2º Generación”.

16 Principales Conclusiones Conclusiones generales sobre el “Modelo de Reforma” 7) Estas características del modelo pueden provocar: i. Excesivo énfasis en el lado formal de la ecuación. Promoción de cambios en las normas y las estructuras organizativas. ii. Ausencia de análisis detallados sobre posibles caminos alternativos para lograr los objetivos propuestos. iii. No promueve la adopción de mecanismos de M&E sobre el avance de la reforma. No se detectan retrasos o inconvenientes en forma oportuna.