1 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Evasión y Gasto Tributario en América Latina María Victoria Espada T. Dirección de Gestión Pública y Regulación ILPES, CEPAL, Naciones Unidas XI CURSO INTERNACIONAL REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3-28 de Noviembre de 2003

2 Índice I. Introducción II. Evasión Impositiva Introducción Definición Causas Métodos de estimación III. Gasto Tributario Introducción Concepto de GT Medición del GT Comparación del GT Recomendaciones

3 I. Introducción Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar el Gasto Público. Esta “suficiencia del ST” depende básicamente de: a) Diseño del sistema impositivo (legislación, tipos de impuestos, nivel y estructura de alícuotas, exenciones,…). b) Eficiencia de la AT.

4 En América Latina: los altos niveles de evasión impositiva… el bajo nivel de conciencia tributaria… los numerosos beneficios tributarios y tratamientos especiales… … afectan la suficiencia recaudatoria de los ST y resulta difícil atender el Gasto Público…

5 América Latina, Ingresos y Gastos GC, promedio simple, , en % de PIB Fuentes: OXLAD para la serie , e ILPES para la serie

6 En la medida en que: los ingresos no tributarios sean limitados, el gasto público no se reduzca, … los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes… … sin embargo… … existe margen de maniobra suficiente para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente recaudatorio…

7 Carga Fiscal en AL y OCDE Fuentes: ILPES, CEPAL, sobre la base de datos oficiales, para países de América Latina y el Caribe."Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2001, para países de la OECD. Notas: a/ Datos 2002; b/ Datos 2000.

8 II. Evasión Impositiva II. 1. Introducción Tema de vital importancia en América Latina: círculo vicioso difícil de romper. En los países desarrollados oscila entre un 5% y un 15% de la recaudación potencial. En los países en desarrollo, las cifras superan el 30% y son inversamente proporcionales al ingreso por habitante.

9 Ingreso por habitante / Países / Evasión Fuente: "Frediani, R (2001)

10 Determinantes de la Recaudación Tributaria: R 1 = R 0 + VAR (LT, VG, LI, MO, EV, FD) 0 donde: R 0 = recaudación período anterior LT = legislación tributaria VG = valor, magnitud de la materia gravada (ingresos personales, consumo, importaciones) LI = normas de liquidación e ingreso de los tributos (plazos y medio de pago) MO = mora (montos declarados pero no pagados) EV = evasión (ocultamiento total o parcial de los conceptos gravados) FD = factores diversos

11 II.2. Definición de Evasión Una primera definición: = Recaudación Potencial – Recaudación Efectiva …si precisamos más, podríamos desglosarla en: a)Evasión dependiente de factores de política tributaria y ambientales: = Recaudación potencial – Capacidad Recaudatoria b) Evasión como medida de la eficacia de la acción fiscalizadora de la AT: = Capacidad Recaudatoria – Recaudación efectiva

12 II. 3. Causas de la evasión a)Número y cuantía de las alícuotas. Curva de Laffer. b)Nivel de fiscalización de las AT y sanciones. c)Complejidad del Sistema Tributario. d)Términos de Intercambio con el Gobierno. e)“Internalización” y aceptación de la evasión. f)Posibilidades de evasión: trabajadores dependientes versus trabajadores autónomos.

13 II. 4. Métodos de Estimación Metodología específica: -Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar. -Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar: 1)Estimación del “potencial teórico”. 2)Métodos muestrales de auditorías: a) Muestra representativa de contribuyentes. b) Método del “punto fijo”. 3)Sondeo entre los contribuyentes acerca de “su” estimación de la evasión. 4)Información obtenida por las oficinas recaudadoras. Evasión y economía informal

14 Recaudación y Sector Informal (% PIB) Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE (2000p).

15 Para qué medir la evasión: Tener estimaciones de evasión por impuesto y sector económico, para focalizar los esfuerzos de fiscalización en aquellos grupos de contribuyentes que más evaden. Evaluar y controlar la eficiencia de la AT, incrementando sus recursos, si fuese necesario. Medir los efectos de las políticas de fiscalización y de las reformas tributarias. Incrementar los ingresos públicos mediante la mejora en la recaudación.

16 Coeficiente de Cumplimiento del IVA (I) Fuente: Silvani, C. y Brondolo, J. (1993)

17 Coeficiente de cumplimiento del IVA (II) Fuente: Bergman, M. (2000)

18 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al América Latina: Productividad del IVA, 2002

19 Algunos datos de evasión en AL Fuente: Elaboración propia a partir de estimaciones de los países.

20 III. Gasto Tributario III. 1. Introducción Concepto desarrollado en Estados Unidos y Alemania en los años 60 y extendido a países de la OECD en los 80. En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes promueven la necesidad de incorporarlos como un elemento del presupuesto público.

21 III. 2. Concepto de GT “Renuncia tributaria”: recaudación que se deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales, cuya finalidad es favorecer o estimular determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. Instrumento fiscal alternativo a los programas de gasto directo y a los subsidios monetarios. Para algunos es un “régimen preferencial no transparente”.

22 III. 3. Medición Del GT Método ex-ante: evalúa el GT para un período futuro, suponiendo algún cambio en el comportamiento de las variables. Método ex-post: evalúa el GT para un período que ya pasó, presumiendo que el comportamiento se mantiene inalterado. IMPORTANTE: necesidad de apuntar a un gasto mínimo para no sobreestimar las ganancias de la recaudación.

23 III. 4. Comparación de GT Dificultad de realizar comparaciones internacionales: 1.Diferencias en la definición del “benchmark”. 2.Variedad metodológica. 3.Diferencia de coberturas (GC, GG…). 4.Escasez de datos a nivel internacional. 5.No todos los GT por tipo de impuesto son considerados. 6.Interacción entre los diferentes impuestos.

24 Estimaciones de GT en AL (% PIB) Fuente: Elaboración propia en base a fuentes oficiales. (e) Datos estimados.

25 III. 5. Recomendaciones 1.Prudencia en su utilización: significan una pérdida en la recaudación impositiva. 2.Es necesario realizar estimaciones de GT para dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas. 3.Es deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado. 4.El mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos” sólo es posible con una reducción del GT.

26 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES FIN María Victoria Espada T. Dirección de Gestión Pública y Regulación ILPES, CEPAL, Naciones Unidas XI CURSO INTERNACIONAL REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3-28 de Noviembre de 2003