Curso Internacional sobre Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas Buenos Aires, 22 al 26 de septiembre de 2008 Tributación en América Latina Ivonne.

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1 Curso Internacional sobre Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas Buenos Aires, 22 al 26 de septiembre de 2008 Tributación en América Latina Ivonne González Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL Naciones Unidas

2 2 Indice 1. Estructura Tributaria 2. Evasión Tributaria 3. Gasto Tributario 4. Consideraciones finales

3 3 Indice 1. Estructura Tributaria 2. Evasión Tributaria 3. Gasto Tributario 4. Consideraciones finales

4 4 Comparando con otras regiones del mundo, América Latina presenta diferencias en cuanto al nivel y la composición de la carga tributaria. Sin embargo, el promedio esconde una notable diversidad entre nuestros países. Comparación Internacional de la Carga Tributaria, 2006 (en porcentaje de PIB). Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

5 5 Ingresos Tributarios sin Contribuciones a la Seguridad Social, 1990 / 2006. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. No sólo el nivel, también el crecimiento de la carga fiscal en el período 1990- 2006, ha sido dispar. Aquellos países que, inicialmente, tenían una carga más elevada, profundizaron su tendencia…

6 6 Mayor carga tributaria implica un mayor crecimiento? Para conocer si los niveles y estructuras impositivas son los adecuados en la región debemos observar que pasa al comparar presión tributaria e ingreso per cápita en un número amplio de países. Comparación Internacional Ingreso per capita y Presión Tributaria, 2006 Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. WEO-Oct 2007 (FMI). Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

7 7 Carga tributaria y crecimiento: Como podemos observar, para América Latina mayor presión fiscal no necesariamente significa mejores niveles de ingreso per cápita. De los seis países con más de 10.000 u$s por habitante (PPP) sólo Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran sobre el promedio y entre los países de la región con mayor presión tributaria; Costa Rica y Chile presenta un nivel de carga intermedio, mientras que México sólo recauda alrededor de 11% del PIB.

8 8 Presión tributaria 1980-2006, en % del PIB: Si comparamos internacionalmente nuestra presión tributaria, podemos observar que la OECD y la zona Euro doblan los niveles de recaudación tributaria de América Latina. La recaudación tributaria ha mejorado sustancialmente en estos años pero aún se encuentra por debajo de lo esperado si se compara con los niveles de crecimiento de los ingresos de la región. Comparación Internacional de la Presión Tributaria, 2006 Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

9 9 Comparación internacional de la presión tributaria e importancia de la seguridad social– Año 2006, en % de PIB Ahora agregamos a la comparación la contribución en seguridad social, podemos observar que los niveles de contribución social en América Latina sólo alcanzan a un 16% del total y en los países de la OECD ésta es cercana al 29% del total de los ingresos. Comparación Internacional de la Presión Tributaria y Contribución de Seguridad Social, 2006 Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

10 10 Que pasa con la presión tributaria y la equidad: Al compararla a nivel internacional, América Latina presenta una presión tributaria moderada y la peor distribución de ingreso de todas las regiones.

11 11 Como podemos comprender la mala distribucion de ingresos de la región : América Latina es la región más desigual y, en consecuencia, la que demanda el mayor peso de políticas públicas redistributivas, ya sea mediante la tributación como las diferentes políticas de gasto público. El alcance de los sistemas de protección e inclusión social ha sido bajo en la mayoría de los países Las dificultades de financiamiento y acceso a la protección social son una constante histórica en la región Además, la política tributaria ha relegado el objetivo de lograr mejoras en la equidad distributiva en pro de otros propósitos.

12 12 Que pasa con la presión tributaria y la equidad en la región…

13 13 Carga tributaria y distribución de ingresos: Los países menos desiguales como Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela no necesariamente son los que presentan los mayores niveles de presión tributaria. A partir de esta observación podemos establecer que la recaudación tributaria no presenta una relación directa con una mejor distribución del ingreso y a su vez una mejor distribución tampoco presenta asociada mayores niveles de presión tributaria.

14 14 Clasificación de países según la presión tributaria y su nivel de equidad : Elevada presión y baja desigualdad relativa (Uruguay, Argentina y Costa Rica) Elevada presión y alta desigualdad (Brasil y Bolivia) Relativamente bajas presión y desigualdad (Venezuela y México) Baja presión y alta desigualdad (Haití)

15 15 Composición y Evolución de la Carga Tributaria en América Latina, 1990 – 2006 (en porcentaje sobre el total y sobre PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. La composición de los ingresos tributarios ha cambiado en el tiempo, principalmente por la apertura comercial de la región y el incremento en los impuestos indirectos.

16 16 Estructura Tributaria América Latina : Recaudación por tipo de impuesto, en % del PIB

17 17 Estructura Tributaria América Latina: De lo ya visto, podemos establecer que la estructura tributaria de los países latinoamericanos sería más regresiva que la correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta negativamente la distribución del ingreso, constituyendo uno de los factores que hace de América Latina una de las regiones más desiguales del planeta. El mayor porcentaje de recaudación de la región recae en los impuestos de fácil cobro, como son aquellos que gravan el consumo general (el de características más regresivas). El problema es la baja recaudación de impuestos progresivos como son los impuestos sobre la renta y las imposiciones relacionadas con la seguridad social.

18 18 Estructura Tributaria América Latina: Progresiva v/s Regresiva Aunque se suele argumentar que un nivel elevado de recaudación tributaria moderadamente progresiva puede tener un efecto redistributivo mayor que un sistema fuertemente progresivo pero que genere baja recaudación (Musgrave). No obstante, América Latina no sólo presenta bajos niveles de recaudación en relación a otras regiones de mayor desarrollo, sino también una muy baja progresividad en los tipos de impuestos de mayor recaudación. Los impuestos indirectos, en especial los que gravan el consumo general de bienes y servicios son altamente regresivos, impuesto estrella de la región. Al contrario los impuestos directos, son altamente progresivos y presentan una no muy significativa participación en la estructura tributaria.

19 19 Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB)

20 20 Estructura porcentual de la tributación en América Latina

21 21 Participación de la recaudación tributaria directa por países : Los únicos países que presentan una participación de los impuestos directos mayor al 40% tienen una presión tributaria media o baja (Colombia y México). Para Brasil, Chile, Argentina y Panamá los impuestos directos representan entre el 30 y 40% del total. Brasil presenta la mayor presión tributaria de AL en comparación al resto del grupo que solo poseen una carga tributaria más bien moderada. La mayor parte de los países cobra de estos tributos entre el 20 y 30% del total, mientras que sólo dos recaudan menos del 20%, Paraguay y Uruguay. Sorprende éste caso, que se encuentra entre los de mayor presión pese a que presenta una muy baja recaudación de los impuestos directos.

22 22 Evolución de las Alícuotas del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto a la Renta (IR) en América Latina (promedios simples). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Que pasa ha pasado a nivel de las alícuotas: Han presentado una similar tendencia en ésta última década. El IRPF redujo sus tasas marginales y el número de tramos, mientras que el IRPJ apuntó a una tasa única. El incremento de la tasa del IVA fue generalizado y se redujo la dispersión entre países.

23 23 Que pasa ha pasado a nivel de las alícuotas al comparar América Latina con los países de la OECD: Tasa Impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF), max y min

24 24 Tasa Impuesto a la renta de las personas jurídicas (IRPJ)

25 25 Comparación Internacional del Impuesto a la Renta. Fuente: Gómez-Sabaini (2007). Al comparar la recaudación por impuestos a la renta, diferenciando entre personas físicas y jurídicas podemos observar que América Latina presenta un mayor porcentaje de recaudación vía sociedades, lo cual es totalmente opuesto a lo que ocurre en los países de la OECD.

26 26 Estructura Tributaria América Latina: Se ha mejorado los niveles de recaudación de ingresos tributarios directos pero estos cambios en la estructura de los sistemas tributarios de la región en general no parecen haber considerado como horizonte prioritario la construcción de esquemas más progresivos mediante el incremento en la imposición directa. Si durante los ochenta se produjo una considerable expansión del IVA, principal impuesto indirecto, los años siguientes sólo se afianzó su uso. Más aún, en materia de imposición sobre los bienes y servicios los avances en la generalización, unificación de alícuotas y la reducción de imposición selectiva muestran la subestimación del impacto distributivo de este tipo de tributación.

27 27 Impacto fiscal de los Programas de Integración Hemisférica. Casos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú. Fuente: Espada, González y Tromben (2006). Reducción impuestos al comercio exterior: una mayor apertura comercial ha llevado a la desaparición de los impuestos a las exportaciones y a la reducción progresiva de los derechos de importación. Pero esto trae sus efectos negativos y positivos a nivel de recaudación…

28 28 Otros ingresos relevantes: Para muchos países existen fuentes de financiamiento no tributarias, proveniente principalmente de la explotación de recursos naturales. Estos ingresos suelen representar un porcentaje importante de sus ingresos fiscales totales, lo cual en muchos casos ha relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudación tributaria.

29 29 En resumen: El nivel de la carga tributaria es insuficiente en relación al nivel de gasto de la región. La estructura tributaria depende en general de impuestos al consumo. El impuesto a la renta no se ha desarrollado en función de pautas modernas. Su participación es reducida y constante a lo largo del tiempo. El sistema depende de impuestos poco adecuados (regresivos), que no ayudan a disminuir la desigualdad de ingresos existente. Los impuestos al comercio exterior se han visto reducidos notablemente. Han sido reemplazados sostenidamente por impuestos generales al consumo, IVA. Los impuestos selectivos al consumo muestran menor amplitud. El nivel de la imposición patrimonial sigue siendo muy bajo. Las CSS tienen peso e importancia dispares entre países.

30 30 El IVA es el impuesto estrella de la región y tiene futuro… La base imponible se ha ampliado, haciéndose extensiva a los servicios. Las tasas aplicadas han aumentado en general. La recaudación se ha incrementado a lo largo del tiempo. Especialmente importante es el peso de los ingresos por IVA en aduanas. Las administraciones tributarias han apostado por este tributo en la mayoría de los países. El uso de la tasa cero y la combinación de alícuotas diferenciales son temas debatidos en la región. Posibilidad de combinar el IVA con los impuestos selectivos. Tratamiento de los mercados informales.

31 31 Indice

32 32 Fuente: Frediani, R (2001). Evasión: es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acción fraudulenta. En los países desarrollados oscila entre el 5% y el 15% de la recaudación potencial. En los países en desarrollo supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.

33 33 Algunas causas de la evasión: Complejidad del sistema tributario. Número y cuantía de las alícuotas. Existencia de numerosos tratamientos especiales. Nivel y eficacia de las sanciones. Baja fiscalización de la Administración Tributaria. Términos de intercambio con el Gobierno. Percepción del contribuyente sobre la eficiencia del gasto público. Imagen de los funcionarios públicos. Internalización y aceptación de la evasión. La equidad del sistema tributario.

34 34 Percepción de los contribuyentes :

35 35 Como podemos estimar la Evasión? primero debemos identificar sus causas, diseñar mecanismos para combatirla y establecer los recursos necesarios para ello. Algunos métodos de estimación son: Método Directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar. Métodos Indirectos: diversidad de modelos a utilizar: 1) Estimación del potencial teórico. 2) Métodos muestrales de auditorías: a) Muestra representativa de contribuyentes. b) Método del punto fijo. 3) Sondeo entre contribuyentes acerca de su estimación de evasión. 4)Información obtenida por las oficinas recaudadoras.

36 36 Tasas de Evasión en el IVA. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Aunque resulta indispensable contar con cifras de evasión para poder controlarla, son pocos los países que realizan estimaciones de manera regular. La estimación del IVA es la más frecuente en América Latina…

37 37 Productividad del IVA en América Latina, 2006. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. El índice de Productividad del IVA también puede utilizarse como un indicador de la evasión. Valores altos implican un alto rendimiento del impuesto…

38 38 Recaudación y Sector Informal (en porcentaje de PIB). Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE. Nota: los datos son de 1999. En algunas ocasiones, se utilizan las estimaciones de la economía informal como una aproximación a las estimaciones de evasión tributaria, dada la relativa facilidad de aplicación de estas metodologías…

39 39 Indice

40 40 Gasto Tributario es el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo diferenciado, que se aparta del establecido con carácter general en la legislación, con el objetivo de favorecer o estimular determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. También se le conoce como renuncia tributaria. En los últimos años, las estimaciones de Gastos Tributarios han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario. La medición del gasto tributario también permite evaluar el desempeño del sistema tributario y mostrar sus áreas vulnerables. La eliminación de franquicias tributarias emerge como nueva fuente de recursos fiscales.

41 41 Los gastos tributarios pueden cumplir diversos objetivos de política: atraer inversión o nueva tecnología y pueden clasificarse de diferentes maneras: fomentar el desarrollo de industrias estratégicas promover áreas deprimidas diversificar las estructura económica (países dependientes de commodities) generar empleo etc. por el efecto que causan en el ST: exoneraciones, devoluciones, deducciones, diferimientos… por el impuesto afectado: IVA, renta, específicos… por el sector de actividad: educación, automotriz… por la funcionalidad: sanidad, inversión… por el ámbito de aplicación: GC, GL, GG… etc.

42 42 La medición del gasto tributario es una tarea compleja y, por ello, postergada en los países en desarrollo. Implica un principio crucial: transparencia fiscal. Mientras que los gastos directos pueden controlarse por la vía presupuestaria, el monitoreo de los gastos tributarios suele verse obstaculizado por la falta de información. La acción fiscal no-presupuestaria también debe quedar reflejada. Así, se asegura también su efectividad, eficiencia, equidad y prudencia en su utilización. Metodologías: 1) Recaudación perdida (ex post) 2) Ganancia en la recaudación (ex ante) 3) Gasto equivalente

43 43 Comparación Gastos Tributarios, países de América Latina y OECD

44 44 Algunas cifras de Gasto Tributario en la región… Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a la Renta y en el IVA (en porcentaje de PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

45 45 Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2001 / 2007 (en porcentaje sobre el total). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre datos de la Subdirección del Servicio de Impuestos Internos (SII). Un ejemplo de clasificación del gasto tributario por sector u objetivo que se busque beneficiar. En Chile, la mayor parte del gasto tributario está relacionado con incentivos al ahorro y a la inversión…

46 46 Índice

47 47 Una breve síntesis: Nivel de la Carga Tributaria: Tendencia positiva de los últimos años, pero aún falta para alcanzar el nivel potencial de recaudación. La mayoría de los países no ha logrado un grado de solvencia fiscal adecuado y siguen presentando demandas sociales insatisfechas. Deben incorporarse consideraciones cíclicas Estructura Tributaria: Reducción de los impuestos al comercio exterior, Incremento de la imposición general al consumo, menor peso de la imposición selectiva Participación moderada y constante de los impuestos a la renta y muy escasa presencia de los impuestos patrimoniales. La estructura tributaria sigue dominada por los impuestos indirectos. El sistema tributario debe ser más progresivo, se debe incrementar la recaudación directa, especialmente por sus efectos sobre la equidad. Evasión y Gasto Tributario: Necesidad de estimar y controlar. Revisar el papel de los incentivos, posibilitando su medición y cuantificación. Surgen como nueva fuente de recursos tributarios, dadas las limitaciones para crear nuevos impuestos o aumentar alícuotas.

48 Curso Internacional sobre Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas Buenos Aires, 22 al 26 de septiembre de 2008 Tributación en América Latina Ivonne González Ivonne.gonzalez@cepal.org Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL Naciones Unidas