MODERNIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS TERRITORIALES IX Congreso de Nacional de Contabilidad Pública 2015 Amylkar Acosta Medina Director Ejecutivo Federación Nacional de Departamentos Cartagena Julio 16 de 2015

Contenido Marco general de los ingresos territoriales y las competencias constitucionales. Estudios sobre la autonomía fiscal territorial y crecimiento económico. Problemáticas de la estructura de ingresos tributarios. Propuestas y retos para la modernización de los ingresos territoriales.

Marco general de los Ingresos Territoriales y las Competencias Constitucionales.

1.1. Sobre los Ingresos Territoriales IMPUESTOS Tributos de propiedad territorial que sólo pueden ser creados o modificados por el Congreso de la República, referidos en su gran mayoría a la propiedad y al consumo de bienes. DEPARTAMENTOS: 1. Consumo de cerveza, licores y cigarrillos. 2. Registro y anotación. 3. Vehículos. 4. Sobretasa a la gasolina (compartida con municipios). MUNICIPIOS: 1. Industria y comercio. 2. Predial. 4. Avisos y tableros. 5. Sobretasa a la gasolina. TRANSFERENCIAS NACIONALES Participación de las entidades territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, para cumplir con competencias sociales asignadas. CONSTITUCIÓN DE 1991: 1. Transferencia a los municipios dejó de ser una proporción del impuesto a las ventas para convertirse en un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación. 2. Institucionalización de las transferencias del situado fiscal para los departamentos. ACTO LEG. 01 DE 2001 Y 04 DE 2007. SGP. 1. Transferencias a departamentos y municipios distribuidas por fórmula. 2. Sin exigencia de contrapartida. 3. Destinación específica: Educación, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, deporte y recreación. REGALÍAS Contraprestación económica por la explotación de recursos naturales no renovables. SGR.

1.2 Sobre las Competencias Constitucionales NACIÓN DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS 1. Planeación. Competencias Exclusivas: Políticas de interés general. Normativas de la Justicia (salvo en pueblos indígenas. Art. 246). Uso de Espectro Electromagnético. Defensa Nacional. Relaciones Diplomáticas. Dirección general de la economía, el régimen monetario, crediticio y cambiario. Los principios generales de la hacienda pública. Legislación orgánica y estatutaria, la civil, comercial, laboral, penal, y la relativa a los procedimientos judiciales. 2. Promoción del Desarrollo (económico y social) y Coordinación CP. Art. 298. Los departamentos tienen autonomía para: La administración de los asuntos seccionales. La planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Ejercer funciones: Administrativas. De coordinación. De complementariedad de la acción municipal. De intermediación Nación – Municipios. De prestación de los servicios. 3. Ejecución de obras y proveedor de servicios CP. Art. 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado le corresponde: Prestar los servicios públicos. Construir las obras que demande el progreso local. Ordenar el desarrollo de su territorio. Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

Fiscal Territorial y Crecimiento Económico. 2. Estudios sobre la Autonomía Fiscal Territorial y Crecimiento Económico.

Durante la última década, a nivel internacional se han elaborado estudios empíricos en los que se evidencia que: “Economías con mayor nivel de autonomía fiscal en los gobiernos subnacionales tienden a crecer y desarrollarse de manera más rápida”

3. Problemáticas de la estructura de ingresos tributarios.

3.1 Sobre las competencias departamentales y su estructura fiscal En el caso departamental, su estructura de percepción de ingresos presenta problemáticas que le impiden ejercer autónomamente su rol de promotor del desarrollo económico y social En general se puede observar que no todas las competencias territoriales, cuentan con una fuente clara de financiación. Si bien los recursos del SGP, de las regalías y de otras transferencias nacionales son la principal fuente de financiación de las responsabilidades otorgadas a los municipios y departamentos, estos no son suficientes, y por esta razón las entidades territoriales deben recurrir a los ingresos corrientes y a la financiación.

3.1.1 Problemática: Desequilibrio vertical del ingreso tributario En Colombia, el recaudo tributario se encuentra ampliamente concentrando en el nivel central, lo que muestra baja autonomía territorial: De cada $100 pesos de impuestos en Colombia: $83,5 van para el Gobierno Nacional $11,9 van para los Municipios $4,6 van para los Departamentos 2013 PAÍS CENTRAL ESTADO LOCAL Brasil $60 $33 $6 España $46 $39 $15 Alemania $51 $36 $13 Suiza $47 $20 Fuente: FND con base en Ejecuciones presupuestales DNP 2012, Balance fiscal GNC Min Hacienda 2012 y OECD stats 2013.

3.1.2 Problemática: Reformas tributarias centralistas Las reformas tributarias no han tenido un espíritu de fortalecimiento al proceso de descentralización, haciendo permanente el desequilibrio existente: Fuente: Cálculos FND, con base en ejecuciones presupuestales 1994-2012 publicadas por DNP, Balance fiscal del Gobierno Nacional Central 1994-2013 publicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y revisión bibliográfica.

3.1.3 Problemática: Dependencia de las Transferencias La descentralización se basa actualmente en la utilización de transferencias. En consecuencia, los ingresos subnacionales han manifestado una creciente dependencia fiscal: 2012 Dependencia Fiscal Departamentos 10%-30% Casanare, Guajira y Arauca. 30%-40% Meta, Santander, Cundinamarca y Antioquia. 40%-50% Cesar, Valle del Cauca y Atlántico. 50%-60% Magdalena, Magdalena, Caldas, Boyacá, San Andrés, Quindío, Risaralda y Huila. 60%-70% Córdoba, N. de Santander, Tolima y Bolívar. 70%-80% Caquetá, Sucre, Guaviare, Chocó, Guainía, Nariño y Putumayo. 80%-90% Amazonas, Vaupés, Cauca, Vichada. Fuente: Cálculos FND, con base en ejecuciones presupuestales departamentales 1984-2012, publicadas por DNP.

3.1.4 Problemática: Dependencia de las Transferencias Si bien las transferencias buscan combatir el desequilibrio vertical, una marcada propensión a usar transferencias aumenta la vulnerabilidad de los entes subnacionales: Pereza fiscal subnacional Exceso de gasto corriente (disfrazado como inversión) Limitaciones de inversión en ciertas áreas y exceso en otras Incertidumbre sobre el flujo de recursos transferidos y disrupción de los ciclos de inversión Rigidez presupuestaria Tensiones intergubernamentales Debilitamiento de la rendición de cuentas de los funcionarios ante los ciudadanos. Fuente: De la Cruz, Rafael (2012). Ponencia: “Descentralización, Competitividad Urbana y Finanzas Públicas en América Latina”. Representante del BID en el Foro: El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia.

3.1.5 Problemática: Competencias creadas por ley sin fuente de recursos Ejemplos de competencias asignadas a los departamentos sin asignación de recursos para su cumplimiento: Gestión del riesgo. Ley de víctimas. Gestión ambiental de las cuencas de los ríos. Responsabilidad penal adolescente y en general políticas de infancia y adolescencia. Atención a desplazados y al adulto mayor. Salud: Atención a la población no asegurada en el sistema de salud. Unificación de planes obligatorios de salud. Cubrimiento de pagos NO POS de regímenes subsidiado y contributivo. Programas de la mujer. Delegación minera en la verificación efectiva de las concesiones mineras. Conservación patrimonio cultural. Creación de cuerpos de bomberos.

3.1.6 Problemática: Regalías. Inestabilidad y Autonomía limitada “La descolgada de los precios del petróleo, el carbón, el oro y el ferroníquel le está pasando factura a las finanzas públicas, tanto a la Nación como a los departamentos y municipios”. INESTABILIDAD DE LOS RECURSOS “Ello llevó al Ministerio de Hacienda a recortar en 87 billones el Presupuesto anexo al Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo país” y aplazar 6 billones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2015”. AUTONOMÍA LIMITADA

4. Propuestas y retos para la modernización de los ingresos territoriales.

4.1. Momento para la modernización La evidencia muestra que es el momento para generar una modernización de las finanzas territoriales, bajo un enfoque diferente: ESCENARIO DE POSCONFLICTO OPORTUNIDAD PARA LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA MODERNIZACIÓN Con este enfoque se generaría una reorganización y modernización de las finanzas territoriales LOOT (Inicua, inocua y vacua) Es necesario avanzar en la distribución de competencias entre los niveles de gobierno (PND 2014-2018)

4.2 Instrumentos para la modernización de las finanzas territoriales: Reforma Tributaria OPCIÓN 1 OPCIÓN 2 OPCIÓN 3 Redistribución estructural Ceder la titularidad de impuestos nacionales o % de impuestos transfiriendo su titularidad. A nivel internacional hay impuestos que son mejor administrados en el nivel territorio. La cesión estaría basada en la asignación de competencias a las entidades territoriales. Nuevas cargas tributarias Eliminar exclusiones o crear impuestos territoriales que compartan bases nacionales. Crear nuevos impuestos. Modificación a impuestos departamentales existentes Mejorar procesos de recaudo. Corregir deficiencias en bases gravables. Crear mecanismos de control. Ajustar tarifas. Impuesto de renta de personas naturales. Consumo nacional (vehículos de gama alta, celulares, restaurantes, bares) % Patrimonio % IVA Impuesto sobre la renta territorial (sobretasa). Sobretasa de IVA territorial. Consumo de bebidas no alcohólicas (gaseosas, energizantes, etc.) Tasas compensatorias por uso de recursos naturales. Impuesto al consumo de bebidas alcohólicas. Sobretasa a la gasolina. Sustitución de estampillas por impuesto de timbre. Registro y anotación. Vehículos.

4.3 Instrumentos para la modernización de las finanzas territoriales: Reforma al SGP. En 2017 termina el periodo de transición del SGP. Esta reforma debería orientarse en dos sentidos: Definir metas de avance en sectores del Sistema: Definir responsabilidades de cada nivel de gobierno para cumplir las metas en cada sector. Definir los recursos requeridos en cada sector y para cada nivel de gobierno. Definir la forma de asignar los recursos entre niveles de gobierno. Mayor autonomía en el manejo de los recursos para cumplir competencias de desarrollo económico en los territorios: “Un planteamiento complementario es la necesidad que tienen los departamentos de contar con una participación en Propósito General, dadas sus múltiples competencias en donde no se encuentra correspondencia con la financiación.”

4.4. Instrumentos para la modernización de las finanzas territoriales: Reforma al SGR. El Sistema General de Regalías debe avanzar en varios sentidos: Simplificación de trámites en la inversión de los recursos. Utilización de recursos en proyectos de impacto a escala regional. En la actualidad las entidades territoriales se ven forzadas a financiar gastos corrientes que no pueden sufragar con sus fuentes constantes de ingreso. Insistir en que esta fuente de recursos es no corriente y que por tal motivo no se puede convertir en el origen de la financiación del desarrollo regional territorial. Fortalecimiento de la capacidad territorial para la estructuración de proyectos. Integración de estos recursos con otras fuentes de financiación (APP, SGP, PGN).

4.5 Retos para la administración ante la modernización de la estructura financiera territorial. La transferencia de competencias y recursos debe posibilitar el desarrollo de las capacidades regionales. No se trata de “transferir tareas” a los niveles territoriales ni que la prioridad la determine el gobierno nacional. Reformar sistema de control fiscal territorial, para deslegitimar el discurso centralista que afirma que la corrupción se genera en el ámbito territorial. Desarrollar mecanismos de gestión de una nueva estructura de ingresos territoriales que comparta impuestos nacionales y un sistema de transferencias que permita mayor autonomía en el manejo de los recursos. Crear procedimientos únicos para el manejo presupuestal territorial (Estatuto Único de Presupuesto Territorial). Adaptación a los cambios en la administración presupuestal de los recursos territoriales (Ej: Presupuesto bienal del SGR).

Gracias