FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Eugenia Ariano Deho

“juzgar a la administración es administrar”. El PCA un producto del Estado de Derecho fundado en la separación de poderes Durante el absolutismo, el soberano concentraba todos los poderes (legislar, administrar y juzgar): los súbditos estaban a merced de su “bondad” (u “arbitrariedad”…). Durante el viejo régimen, caracterizado en los últimos tiempos por los conflictos entre el soberano y “sus” jueces soberanos (los Parlamentos), se acuñó un lema decisivo en la evolución del posterior “contencioso administrativo”: “juzgar a la administración es administrar”.

La Revolución Francesa: la separación de poderes a la “francesa”· Es consabido que la uno de los postulados de la Revolución francesa es el de la separación de poderes. Así se decía en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que un Estado que no se base en la separación de poderes no tiene Constitución. Pero, los revolucionarios franceses plasmaron una “separación” del todo “especial” en cuanto: El poder de legislar se concentró en el Parlamento (la Asamblea Nacional); El administrar al Ejecutivo; y El juzgar al “orden judicial” (no Poder Judicial) La idea de fondo es que ninguno de los poderes podía interferir con el otro.

El primer sistema contencioso-administrativo y el Consejo de Estado: La Ley de agosto de 1790 se estableciera que los jueces no tenían que interferir con la administración: latía aún la idea de que “juzgar a la administración, es administrar”. Por tanto, todo conflicto entre un particular y la administración debía ser resuelto por la propia administración. El sistema se organiza desde el primer momento como un control efectuado por órganos especializados de la propia Administración, no por jueces extraños e independientes

El surgimiento de la “justicia retenida” A través del artículo 52 de la Constitución del año VIII (1799), se crea el Consejo de Estado, el que “es encargado de redactara los proyectos de Ley y los reglamentos de Administración Pública y de resolver las dificultades que surjan en materia administrativa”. Luego se crean los Consejos de Prefectura para los actos emanados de las autoridades de Departamentos o provincias. La decisiones de los Consejos de Prefectura serían a su vez, recurridos antes el Consejo de Estado para asegurar la unidad del control de legalidad.

Justicia “retenida” Esta primigenia estructura va a llamarse jurisdicción contencioso-administrativa, como un sistema confiado a los órganos administrativos especializados. La resolución final correspondía a los órganos administrativos activos: el Emperador y los Prefectos. Se le denominaría “sistema de justicia retenida”: en el que los órganos técnicos realizan el estudio de las reclamaciones y formulan las propuestas de resolución, las que normalmente eran adoptadas por los órganos administrativos activos.

La “justicia delegada” Por Ley del 24 de mayo de 1872 se atribuye al Consejo de Estado y a los Consejos de Prefectura la (llamada) “justicia delegada”, es decir, el poder de dictar “en nombre del pueblo francés” las decisiones y no simples opiniones contenciosas. De esta ley data la doble características del contencioso administrativo francés: La existencia de una verdadera jurisdicción administrativa, situada bajo la autoridad del Consejo de Estado distinta de la organización judicial ordinaria; Doble función del Consejo de Estado y de los Consejos de Prefectura (“tribunales administrativos” desde 1954), a la vez Consejeros de la Administración y jueces del contencioso administrativo.

La característica esencial del contencioso administrativo objetivo (original) francés El “modelo” del proceso al acto. El medio es el recurso por exceso de poder, que si es estimado conduce a la mera anulación del acto. El particular que recurre lo hace como mero portador del interés público a la legalidad del acto. La consecuencia , es que el pca (en su versión tradicional) no viene concebido en tutela de los intereses del particular, sino del interés público a que la administración actue en respeto del principio de legalidad.

El modelo alemán (plena jurisdicción): tutela de las situaciones sustanciales del administrado Frente al modelo francés de JA (objetiva/proceso al acto), se ubica el sistema alemán que concibe al proceso contencioso administrativo no como un juicio de control del acto administrativo, sino como un medio de tutela del particular frente a la administración. No se trata de juzgar (o controlar) a la administración en aras de proteger el interés general (o público), sino al particular mismo en cuanto lesionado por la acción o la omisión de la administración. El modelo alemán se plasma en la Ley de Jurisdicción Administrativa de 1960, en actuación de la Constitución de 1949 (GG) en cuyo art. 19 se establece “Todo el que se vea lesionado en sus derechos por el poder público, podrá acudir a la vía judicial”. La Jurisdicción Administrativa alemana es una rama independiente de la Jurisdicción ordinaria.

El proceso contencioso administrativo en el Perú El Perú al igual que la mayoría de de paises latinoamericanos (salvo Colombia) ha optado por un sistema justicialista de contencioso administrativo basado en la unidad de jurisdicción. Es decir, no existe una jurisdicción “especial” para el contencioso administrativo, sino que su conocimiento es atribuido a los jueces ordinarios (Poder Judicial).

La unidad de jurisdicción en la Const. de 1993 “Art. 193.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: 1. la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y la arbitral. No hay proceso judicial por comisión o delegación. 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (…)”.

La “acción” contencioso administrativa en la Const. de 1979 Uno de los aspectos que caracterizan la Constitución de 1979 como antecedente de la formación del sistema CA en el Perú fue el otorgar rango constitucional al proceso contencioso administrativo. Al respecto, el artículo 240 disponía lo siguiente: “Art. 240.- Las acciones contencioso-administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la Administración que causa estado. La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las Cortes Superiores conocen en primera instancia y la Corte Suprema en primera y segunda y última instancia”.

La Constitución de 1993 El texto de referencia está contenido en el artículo 148 de la Carta de 1993: Artículo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado serán susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa

La impugnación de resoluciones administrativas en el CPC de 1993 Entre las dos Constituciones (de la 1979 y la de 1993), el CPC de 1993 contempló entre sus procesos “abreviados” al de impugnación de resolución administrativa. Este proceso tenía por objeto únicamente otorgar tutela frente a los actos administrativos aquejados de un vicio de validez. El CPC no reguló pretensiones deducibles contra la inactividad material de la Administración o contra las vías de hecho administrativas. Era únicamente un proceso al acto administrativo (real o presunto) enderezado a su anulación.

El gran vuelco: la Ley 27584 La Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativa del 2001 produce el “gran vuelco” en la concepción del proceso contencioso administrativo. La intención fue introducir un proceso de plena jurisdicción, en el sentido que su objeto no se restringe a “juzgar” si el acto es conforme al ordenamiento sino también (y sobre todo) medio de tutela de las situaciones subjetivas del administrado.

Un proceso objetivo-subjetivo… Artículo 1.- Finalidad “La acción contencioso administrativa prevista en el Artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados”

Ello se manifestó en las pretensiones “planteables”

La reforma por el D. Leg. 1067 (hoy en el TUO) Con el D. Leg. 1067 se completó (a medias) el elemento que faltaba… la posibilidad de pretender una indemnización… “Artículo 5.- Pretensiones En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: (…) 5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley N.º 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores”.

Con la LPC nos encaminamos pues hacia un auténtico proceso de plena jurisdicción (aunque aún falta mucho…) y no de mera revisión de las actuaciones administrativas... Hay elementos supérstites (como el agotamiento de la vía administrativa y la restricción de las pruebas)

La necesidad de agotamiento de la vía administrativa (texto original)

La tímida reforma Artículo 20.- Agotamiento de la vía administrativa Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.  Artículo 21.- Excepciones al agotamiento de la vía administrativa No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:  Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto contemplado en el segundo párrafo del Artículo 13 de la presente Ley.  Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del Artículo 5 de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda correspondiente.  Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.  Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido esencial del derecho a la pensión y, haya sido denegada en la primera instancia de la sede administrativa

Limitación de las pruebas (Texto original…)

Texto reformado Artículo 30.- Actividad probatoria En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá acompañarse los respectivos medios probatorios.   En el caso de acumularse la pretensión indemnizatoria, podrán alegarse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.

Los “principios”: el art. 2 1. Principio de integración Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los principios del derecho administrativo.

2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.

3. Principio de favorecimiento del proceso. El Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma.

4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.

Aún con muchos defectos nos encaminamos hacia un contencioso administrativo de plena jurisdicción y, como tal, a la superación de la idea de que juzgar a la administración es administrar. En tal sentido, no se juzga a la administración simplemente en aras de tutelar el interés general sino a tutelar efectivamente al administrado fremte a la lesión de sus derechos o intereses por parte de la administración