Reflexiones sobre la situación tributaria en América Latina Juan C. Gómez Sabaini “El rostro fiscal de Centroamérica en el nuevo contexto mundial” Ciudad de Guatemala, Guatemala 13 y 14 de marzo de 2012

¿Qué pasó en materia tributaria en América Latina durante las últimas dos décadas en el nivel, las fuentes de la recaudación, la equidad distributiva, el funcionamiento de los mercados y la administración de los impuestos?

1. Nivel de la recaudación Durante los ’80 y ’90 las reformas neo-liberales junto con las crisis económicas provocaron que la carga tributaria no aumente su nivel. A partir de 2002, hay un fuerte crecimiento de la carga tributaria en la mayoría de los países, aprovechando el crecimiento del PIB, el alto precio de commodities y las reformas administrativas. Los niveles actuales están en sintonía con otras regiones como Medio Oriente y el Sudeste Asiático, pero aún hay una brecha muy amplia respecto de los países desarrollados de la OECD (entre 10/15 puntos del PIB) Se observan grandes diferencias de nivel de carga tributaria entre los países de la región (la mayoría por debajo de su nivel potencial), debido a múltiples razones.

Luego de dos grandes crisis, la presión tributaria promedio retornó hacia el año 2000 a los valores de principios de la década del ’80 (15-16%). Entre 2002 y 2009, la carga tributaria regional se incrementó cerca de 2 puntos del PIB. The Washington Consensus: Second Wave of Reforms The New Tax Consensus The Washington Consensus: First Wave of Reforms Crisis of Debt Crisis +13,5%

Evolución de la carga tributaria y el PIB per cápita en América Latina (por trienios)

Ingresos tributarios totales (incl. Contrib. Seg.Social) (como porcentaje del PIB) (1): La cobertura corresponde al gobierno general en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia y México. Para los demás países, los datos corresponden al gobierno o administración central.

2. La estructura tributaria en América Latina La estructura tributaria en América Latina (promedio) ha ido cambiando durante las dos/tres últimas décadas. Se observa una clara tendencia a la concentración de los sistemas en impuestos que gravan bienes y servicios de consumo general (IVA), un aumento de los imp. sobre los ingresos (ISR), en especial sociedades, y una caída en los imp. selectivos o los que afectan al comercio exterior. Predominio de tributos indirectos (mayor al 50%) en todos los países de la región, lo cual contrasta con la más balanceada estructura promedio de los países de la OECD (32%). A pesar de haber mostrado un fortalecimiento en los últimos años, el ISR posee características limitantes en cuanto a:  su estructura interna (70% de la recaudación corresponde a sociedades),  alícuotas marginales máximas se han reducido tanto que actualmente son menores que las aplicadas en los países desarrollados.  bases imponibles erosionadas por amplios gastos tributarios y concentradas en rentas de asalariados, sin alcanzar otras rentas (financieras por ejemplo).

Evolución de la estructura tributaria promedio (Porcentaje del total de recursos tributarios)

Las alícuotas marginales máximas del ISR para personas naturales resultan muy inferiores a las vigentes en países desarrollados, aunque estas diferencias no se observan en el ISR de personas jurídicas. Asimismo, los niveles de ingreso (% del PIB per cápita) a partir de los cuales se aplica el ISR son comparativamente elevados, tanto para la alícuota mínima como la máxima. Fuente: USAID FISCAL REFORM AND ECONOMIC GOVERNANCE, COLLECTING TAXES

Evolución de la recaudación y de la estructura del Impuesto a la Renta en América Latina (promedio para 16 países)

3. El efecto de los impuestos sobre la distribución del ingreso Aún cuando se registraron importantes avances en la última década, América Latina continúa siendo una de las regiones con mayores niveles de desigualdad del planeta. La región enfrenta el doble desafío de los escasos recursos tributarios que recauda (con bases gravables y alícuotas menores a las de los países desarrollados) junto con una insuficiente de los recursos disponibles y una estructura sesgada hacia la imposición indirecta (más regresiva). Además, el impuesto más progresivo (ISR personal) posee una baja recaudación en comparación con los tributos indirectos. Como resultado, el efecto redistributivo de la política tributaria en la mayoría de los países de la región ha sido nulo o regresivo en sus efectos en la distribución del ingreso y en la concentración de las rentas.

Impacto distributivo de los sistemas tributarios en AL En general, los sistemas tributarios de la región tienen un impacto muy pequeño sobre la distribución del ingreso. Esto contrasta con lo observado en los países desarrollados donde el efecto distributivo de los impuestos resulta positivo y de mayor intensidad.

4. Los efectos sobre el funcionamiento de las economías Existencia de gastos tributarios elevados en muchos países de AL que generan problemas de equidad horizontal, ineficiencias asignativas y estimulan las prácticas de evasión y elusión fiscal. La evasión tributaria continúa teniendo un impacto distorsivo ya que su elevado nivel atenta contra la competencia económica, distorsiona los mercados laborales y estimula la informalidad. Si bien ha habido avances en esta materia se requieren nuevos esfuerzos en la reducción de la evasión en el ISR, donde las tasas calculadas resultan mucho mayores a las del IVA (sobre todo en el impuesto que recae sobre los ingresos de las sociedades). En consecuencia, los niveles de productividad que muestra el ISR, especialmente el que recae sobre personas físicas, se ubica muy por debajo de los estándares internacionales.

Gastos tributarios en países de la región Año 2007 (en porcentajes del PIB)

Tasas de evasión estimadas en el IVA en países de AL (fuentes oficiales)

Tasas de evasión estimadas en el ISR (CEPAL)

Productividad promedio del ISR e IVA en AL y otras regiones del mundo - Año 2009

5. El nuevo paradigma de las administraciones tributarias en los países de AL. Desde hace 2/3 décadas-según el país- las AT de AL enfrentan un nuevo paradigma para llevar adelante su gestión. Los cambios en las condiciones macroeconómicas llevaron a la necesidad de efectuar reformas estructurales en los sistemas tributarios. El nuevo diseño de los ST ha generado la necesidad de modificar las formas institucionales de administración de los tributos, de operación y de generación de respuestas existentes y sustituirlas por nuevos criterios. Por ello, la creencia de que en AL el diseño de la política tributaria es una variable dependiente del nivel de la administración tributaria debe ser reinterpretado. La secuencia de los hechos nos está indicando que :

La estrategia en el pasado Viejo Modelo de TributaciónRespuesta administrativa Fuerte presencia de los aranceles.Presencia preponderante de las Aduanas Imposición sobre bienes selectivosAdministraciones independientes según objetos Imposición celular a la renta sobre locales Concentración en sociedades y no en personas Incentivos a la producción de empresas nacionales Escaso énfasis en empresas en control de empresas internacionales Escaso desarrollo de la tributación sobre servicios, especialmente financieros Control y fiscalización sobre volumen de bienes físicos Baja utilización de medios informáticos

La nueva estrategia Nuevo Modelo de TributaciónRespuesta administrativa Fuerte caída de los aranceles y crecimiento del IVA, y captura en las Aduanas Conveniencia de integrar la recaudación y administración en una sola unidad funcional Énfasis de la tributación sobre sujetos en renta e IVA Organización administrativa por funciones Desarrollo de los impuestos a los sectores de servicios Cambios en las estrategias de fiscalización Expansión de los mercados financieros Utilización y control de las redes bancarias Impuestos a los pequeños contribuyentes Tratamiento diferenciados por tamaño de los contribuyentes (UGC vs. Reg. Simplif.) Tributación a las actividades internacionales Desarrollo de la áreas de tributación internacional (CDT) Expansión de los paraísos fiscalesConvenios de intercambios de información (CII) Necesidad de informatización y desarrollo de sistemas

Reformas en la administración tributaria durante los años recientes en varios países ReformaPaíses que lo incorporaron Organización funcional de la AT Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú, Rep. Dom., Uruguay. Semi-autonomía de la autoridad tributaria Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Perú, Rep. Dominicana. Unidad especial para Grandes Contribuyentes Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú, Rep. Dom., Uruguay. Tributación simplificada o presuntiva para pequeños contribuyentes Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú, Rep. Dom., Uruguay. Integración con AduanasArgentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Perú, Venezuela.

Muchas gracias

Comparación de tasa de evasión entre el IVA e ISR

Fuente: USAID FISCAL REFORM AND ECONOMIC GOVERNANCE, COLLECTING TAXES Productividad promedio del ISR e IVA en AL y otras regiones del mundo - Año 2009