Diez años de Transformación Fiscal Territorial en Colombia 1998-2008 Néstor Mario Urrea Duque Subdirector De Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Ministerio de Hacienda y Crédito Público Octubre 2009

CONTENIDO De Donde venimos Déficit Recurrente Sobreendeudamiento Reformas Adelantadas Marco Institucional de Responsabilidad Fiscal Principales Avances Estabilidad Fiscal Deuda Sostenible

Antecedentes Descentralización acelerada sin un Marco Claro de Responsabilidad Fiscal Hasta 1995  Crecimiento Ingresos en términos reales. Gastos corrientes e inversión en aumento. Déficit fiscal bajo (0.2% del PIB) 1996  1997 Deterioro y crisis. Ahorro corriente negativo. Inversión creciente. Endeudamiento superó la capacidad de pago. Creció el pasivo corriente, moratoria de deuda.

Una década de crisis fiscal en el nivel subnacional

El Déficit se financió con mayor deuda Saldo Deuda Administraciones Centrales Territoriales (pesos corrientes) Total de 2000: $5,4 billones: 3% del PIB Municipios (con capitales) Total 1990: $261 MM; 0.8 del PIB Departamentos Información a Septiembre de 2000; No incluye entidades descentralizadas Fuente: CGR

Reformas Fortalecer Ingresos de Recaudo Propio Adoptar Marco Institucional de Responsabilidad y Transparencia Fiscal Reestructurar y prepagar deuda territorial

Fortalecer Ingresos de Recaudo Propio Reformas Fortalecer Ingresos de Recaudo Propio Procedimiento tributario. Modernización de bases gravables (Registro, Impoconsumos) y régimen de tarifas (Registro, sobretasa gasolina). Unificación de impuestos con bases similares (Vehículos y rodamiento).

Adopción de un Marco Institucional de Disciplina Fiscal Reformas Adopción de un Marco Institucional de Disciplina Fiscal Regular Endeudamiento Territorial (leyes 358/97, 795/03 y 819/03 ) Identificar y Aprovisionar pasivo pensional (ley 549/99) Reestructurar pasivos corrientes (ley 550/99 y 1116/2007)

Reformas Distribución de Competencias y Recursos (ley 715/01 y 1176 de 2007). Poner en marcha normas de responsabilidad y transparencia fiscal (leyes 617/00 y 819/03). Introducir calificación de riesgo como requisito para endeudamiento (Ley 819/03)

Control al Endeudamiento Territorial Reformas Control al Endeudamiento Territorial La ley 358/97 definió indicadores de solvencia y sostenibilidad para la deuda Controles a la demanda Se adoptó la regla de oro: contratar deuda sólo para gastos de inversión. Se prohibió la doble pignoración de rentas.

Reformas Se institucionalizaron los planes de ajuste fiscal para recuperar la capacidad de pago. Se prohibió usar Transferencias Nacionales (SGP) de educación y salud como garantía y fuente de pago para contratar deuda (ley 715 de 2001).

Reformas Controles a la Oferta Se responsabilizó a los prestamistas de la medición de la capacidad de pago de las entidades territoriales. La calificación de cartera territorial empezó a determinar la ponderación de activos en el cálculo del patrimonio técnico de los bancos.

Identificación y Provisión del pasivo pensional Reformas Identificación y Provisión del pasivo pensional Con la ley 549 se creó un fondo nacional con la función de identificar y aprovisionar el pasivo pensional (FONPET).

Reestructuración de Pasivos Corrientes Reformas Reestructuración de Pasivos Corrientes Las leyes 550/99 y 1116/06 definieron un mecanismo jurídico de excepción para reestructurar todo tipo de pasivos corrientes.

Redefinición de Competencias y Recursos Reformas Redefinición de Competencias y Recursos A través de dos reformas constitucionales y las leyes 715/01 y 1176/07 se estabilizó el crecimiento de las transferencias de la Nación a las E.T. hasta 2016. Las leyes avanzaron en precisar las competencias entre la Nación, los Departamentos y los Municipios en la prestación de servicios básicos.

Objetivos de la reforma Clarificar la distribución de competencias. Otorgar mayor flexibilidad y autonomía. Mayor equidad en distribución de los recursos. Controlar costos. 13

En Educación Centralizar la administración del recurso humano. Transferencia vinculada a las necesidades. (costo eficiente por alumno*población atendida). Prohibición de asumir compromisos que superen el monto de los recursos. Control de costos mediante reforma del Estatuto Docente. 13

En Salud Separar el aseguramiento de la prestación servicios. Profundizar el régimen subsidiado. Unificar la fuente y distribuir con una misma lógica en función de tres objetivos básicos: aseguramiento. salud pública. atención a personas que no están en el sistema. 13

Normas de Responsabilidad Fiscal: Ley 617 de 2000 Reformas Normas de Responsabilidad Fiscal: Ley 617 de 2000 Fijó límites a los gastos de funcionamiento en función de sus ingresos de recaudo propio. Endureció los requisitos para la creación de municipios. Definió mecanismos para la fusión de municipios financieramente inviables.

Normas de Responsabilidad y Transparencia Fiscal: Ley 819 de 2003 Reformas Normas de Responsabilidad y Transparencia Fiscal: Ley 819 de 2003 Planificación financiera y presupuestal (MFMP): Definir metas anuales de superávit primario para garantizar la sostenibilidad de la deuda. Obligación a las E.T. a hacer públicos sus resultados fiscales anualmente. Refuerzo a los controles al endeudamiento y al gasto a través del proceso presupuestal.

Resultados Entre 2000 y 2008 el sector Regional y Local registró un superávit fiscal promedio de 0,3% del PIB. Fuente: DAF y Banco de la República

El Recaudo Tributario Creció por Encima de la Inflación Resultados El Recaudo Tributario Creció por Encima de la Inflación Recaudo Tributario Territorial Billones de Pesos 1998=100 Entre 2000 y 2008 el recaudo tributario aumentó 84% en términos reales Fuente: DAF y Banco de la República

Se ajustaron los gastos de funcionamiento Resultados Se ajustaron los gastos de funcionamiento Gastos de Funcionamiento /Ingresos Tributarios % Mientras en 2000 alcaldías y gobernaciones destinaban en promedio 99% de sus ingresos tributarios a cubrir gastos de funcionamiento ese porcentaje bajó a 62% en 2008. Fuente: DNP y DAF

Resultados Se Reestructuró la Deuda sin Nacionalizarla TOTAL 1.051.708 Millones de pesos 31 de Diciembre de 2008 Deuda Reestructurada con 40% Garantía Nación Crédito Nuevo 100 % Garantía Nación Total Deuda Reestructurada DEPARTAMENTOS 383.327 965.332 55.833 668.380 359.505 MUNICIPIOS 857.118 TOTAL 1.051.708 1.822.451 415.339 Fuente : Dirección General de Crédito Público

Se Prepago Deuda Con Ahorros del FAEP Resultados Se Prepago Deuda Con Ahorros del FAEP Millones de pesos 31 de Diciembre de 2008 Cupos Asignados para Prepagos con FAEP Saldo Deuda Interna 31/12/08 Prepago Como % Deuda Interna DEPARTAMENTOS 1.863.828 627.510 33.7% 4.515.414 373.260 8.3% MUNICIPIOS TOTAL 6.379.242 1.000.770 15.7% Fuente : Dirección General de Crédito Público

La Deuda Pública Bajó Como % del PIB Resultados La Deuda Pública Bajó Como % del PIB Deuda Subnacional Interna y Externa Gobiernos Centrales y Entidades Descentralizadas La deuda territorial bajó de 7.8% del PIB en 2002 a 4.3% del PIB en 2008 Fuente: Contraloría General de la República

Mejoró la Calidad de la Cartera Resultados Mejoró la Calidad de la Cartera 31/12/2000 31/12/2008 Nivel Calificación % Part./Total A 35% 79% B 42% 17% C 14% 1% D 6% 0% E 3% 2% Total Departamentos 100,00% 49% 70% 16% 20% 12% 11% 4% Total Municipios Municipios Departamento Fuente: Superintendencia Financiera

Aumentaron los Gastos en Formación de Capital Resultados Aumentaron los Gastos en Formación de Capital Los gastos en formación de capital pasaron como porcentaje del PIB de 1.7% en 2002 a 2.8% en 2008. % P I B Fuente: DAF y Banco de la República

Gracias a la Ley 550 se han reestructurado y reducido los pasivos Resultados Gracias a la Ley 550 se han reestructurado y reducido los pasivos Cifras en millones de pesos a 31 de Diciembre de 2007 Total Pasivos Reestructurados Pagos y Depuraciones % Pagado y Depurado 1.148.647 831.792 72% DEPARTAMENTOS MUN. CAPITALES 1.207.349 627.284 52% DEMAS MUN. 855.729 579.997 68% TOTAL 3.211.726 1.932.542 63% Fuente : DAF

Se ha Identificado y Aprovisionado el Pasivo Pensional Resultados Se ha Identificado y Aprovisionado el Pasivo Pensional Cifras en millones de pesos a 31 Diciembre de 2008 Total Pasivos Pensional Aportes en pesos % Cubrimiento 30.017.721 13.390.542 44% DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS 40.257.199 8.241.777 20% TOTAL 70.274.920 21.632.319 30.7% Fuente : Regulación Financiera de la Seguridad Social, MHCP

La Liquidez para cubrir compromisos de pago es alta Resultados La Liquidez para cubrir compromisos de pago es alta Activos Financieros Netos Regionales y Locales Fuente: Banco de la República

Resultados ● Mediante la figura de las garantías se evitó una nacionalización plena de la deuda territorial. ● Los programas de ajuste fiscal han ganado credibilidad como herramienta para superar situaciones de insolvencia. ● Un rescate financiero de esta naturaleza hubiera truncado la profundización de la descentralización. ● El costo de un rescate así habría sido equivalente a 8.1% del PIB en 2001. 26

Avances Recientes Se creó un sistema único de reporte trimestral de la información financiera territorial, a través del Formato Único Territorial (FUT) (Decreto 3402 de 2007) Se institucionalizó un sistema de monitoreo seguimiento y control de la ejecución del SGP (decreto ley 028 de 2008) para identificar eventos de riesgo en el uso del SGP.

Conclusiones Se superó la crisis fiscal subnacional sin nacionalizar los pasivos territoriales. Se institucionalizó un marco legal de responsabilidad y transparencia fiscal que permite profundizar la descentralización sobre bases financieras sólidas. Se avanzó en la profundización de un mercado de crédito territorial regulado, que reduce el riesgo de una crisis de pagos sistémica. 19

Retos Consolidar el FUT como sistema único de captura de información fiscal territorial. Consolidar la puesta en marcha del sistema de monitoreo, seguimiento y control sobre la efectividad del gasto territorial. Ejecutar medidas preventivas y correctivas en las E.T. donde se confirmen eventos de riesgo. Mejorar el monitoreo, seguimiento y control sobre las entidades descentralizadas subnacionales.

Retos Fortalecer la regulación sobre la administración de excedentes de liquidez de las entidades territoriales y de sus EDS. Fortalecer la capacidad de gestión institucional, buscando ampliar el recaudo propio y mejorar la calidad del gasto. Avanzar hacia una distribución diferenciada de competencias.

Reflexiones Finales Mayores niveles de descentralización no conducen necesariamente hacia un mayor desarrollo regional, en ausencia de condiciones macroeconómicas y   sectoriales adecuadas. La cantidad de recursos públicos no siempre está asociada a mejor desempeño fiscal y social.

El desempeño social y de gestión de las regiones es un resultado de condiciones estructurales inherentes a: la generación de riqueza, a vacíos técnicos y de capacitación a prácticas de clientelismo y corrupción (DNP).

Mejorar la gobernanza local es también una condición necesaria para impulsar el desarrollo territorial. Ello Implica: 1. Recurso humano. 2. Gestión presupuestal, financiera y administrativa (Procesos y procedimientos, evaluación por resultados). 3. La información es ya la mejor política.

MUCHAS GRACIAS