LECCIONES DE LA CRISIS ELECTRICA CHILENA OSCAR LANDERRETCHE GACITUA, Ph.D. (Oxford) IV Curso-Seminario Internacional ILPES CEPAL "Provisión y Regulación de Servicios de Infraestructura” 5 de Septiembre 2002

RASGOS BASICOS DEL SISTEMA (1) La operación técnica y comercial cotidiana del sistema eléctrico chileno está totalmente en las manos de la empresas generadoras y transmisoras que, en la práctica pertenecen a un número pequeño de grupos formados por empresas muy fuertemente relacionadas entre sí y heterogéneas en cuanto a su vulnerabilidad en lo que se refiere a hidrologías. En el Sistema Interconectado Central (SIC), que abastece a la mayor parte del país, estos grupos eran 3 en aunque, desde entonces, en cumplimiento de una resolución de las entidades anti-monopólicas, se desconcentró la transmisión. El despacho de las unidades generadoras se basa en los costos marginales de éstas, asignándosele al agua un valor que corresponde a su escasez prevista, valor que se mueve entre cero y el “costo de falla”. El costo marginal del sistema, en todo momento, lo da la unidad más cara que haya sido despachada.

RASGOS BASICOS DEL SISTEMA (2) El Estado se limita a establecer las reglas del juego que los distintos agentes deben cumplir; regula ciertos aspectos técnicos y tarifarios, dirime ciertos conflictos a petición de los organismos privados. En estas funciones intervienen, fundamentalmente, la Comisión Nacional de Energía (CNE), el Ministerio de Economía (MINECON) y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) que fiscaliza el cumplimiento de todas las normas. En caso de déficit, el Decreto de Racionamiento es una autorización para que las empresas hagan cosas que normalmente no pueden hacer (cortes programados; reducciones de voltaje; etc.). La autoridad no raciona: “autoriza el racionamiento” y le pone ciertas reglas.

EL SUPUESTO CRUCIAL QUE NO FUNCIONÓ El marco regulatorio suponía la existencia de competencia en la generación eléctrica, si no perfecta, con características aproximadamente asimilables a ella. Por lo tanto, suponía condiciones que permitirían hacer funcionar de manera eficiente y no conflictiva – relativamente independiente de los intereses particulares de tal o cual actor – a los organismos de coordinación de la operación (Centro de Despacho Económico de Carga, CDEC). Pero lo que existía y existe es competencia oligopólica que, por definición, es la forma de competencia que viola todos los supuestos de la competencia perfecta, porque las acciones de cada empresa individual afectan al mercado en su conjunto y, por lo tanto, a sus competidores y, por lo tanto, lo que existe no es competencia (“anónima”) sino conflicto.

EL SUPUESTO CRUCIAL QUE NO FUNCIONÓ (2) El sistema había funcionado en tiempos normales porque existía un grupo de empresas claramente dominante y un marco regulatorio bastante sofisticado que permitía reducir el terreno de los conflictos e incentivaba el arreglo directo de estos para evitar situaciones insostenibles. Y había funcionado también porque el “despegue” del sistema privatizado coincidió con un período en el que la preservación de la credibilidad hacia este sistema era fundamental, a fines del régimen militar. Sin embargo, en condiciones de restricción en el abastecimiento y sin los factores de contención antes señalados, los conflictos entre las empresas y las divergencias (formalizadas) para ser resueltas por las autoridades, tendieron a multiplicarse y agudizarse.

FACTORES INMEDIATOS DE LA CRISIS Una severa sequía que duró alrededor de 1 año y no terminó sino hasta Junio de El bajo volumen inicial de los principales embalses del SIC con capacidad de almacenamiento inter-anual, debido a una sequía anterior, dos años antes, aún no superada. Un aumento de las divergencias / conflictos comerciales y operacionales entre las empresas integrantes del SIC, responsables de la operación y la seguridad del sistema. Las debilidades del marco legal e institucional en cuanto a regular déficits, racionamientos, compensaciones a los usuarios y asegurar el cumplimiento de una variedad de normas importantes. Los problemas de rentabilidad generados por la introducción del gas natural argentino como fuente de generación termoeléctrica más barata (y, además, menos contaminante) y el malestar de las empresas al respecto.

FUENTE: CNE Chile

EFECTOS DEL CARACTER OLIGOPOLICO El despacho de los recursos hidroeléctricos fue menos cauteloso que lo que sugerían las cifras disponibles. Los modelos se usaron como justificación para considerar poco probable un nuevo episodio de sequía en medio de condiciones en las cuales el stock de recursos hídricos estaba muy lejos de haber recuperado sus niveles normales. En otras palabras, los modelos, bajo condiciones de competencia oligopólica, asumen el carácter de “reglas del juego”, que gobiernan el equilibrio inestable de fuerzas. En esas condiciones, es imposible manejar las cosas con realismo y precaución. Por su parte, para las autoridades, resultaba más difícil distinguir ente el interés comercial propio de cada empresa y el interés del sistema cuando se observan las discrepancias que las empresas informaban a la autoridad regulatoria Las “asimetrías de información” que son un problema bien conocido en cuanto a los problemas que enfrenta la regulación, adquieren en este caso un carácter bastante dramático.

¿SOLUCIONES PRIVADAS A PROBLEMAS PUBLICOS? En reiteradas ocasiones se ha señalado la existencia de un amplio grado de acuerdo, en Chile, sobre el rol fundamental del Sector Privado en la economía. Ello incluye a la coalición gobernante que, durante más de una década a buscado perfeccionar y profundizar la apertura económica e incorporar capital y gestión privadas a los servicios públicos y a la construcción y gestión de obras públicas. En consecuencia, una vez desatada la crisis, y en medio del caos propio de un grado inaceptable de conflictos y descoordinaciones en el CDEC SIC, las autoridades designadas por el Gobierno para enfrentar la emergencia exigieron a las empresas que asumieran el modelo de cooperación y autoregulación que había permitido evitar cortes de energía en la anterior crisis, a fines de los 80. Mientras tanto, la ciudadanía le exigía al Estado y, en particular, al Gobierno, que resolviera el problema y la impaciencia pública se traducía en márgenes de maniobra cada vez más restringidos.

El “costo de falla” no operó automáticamente y se transformó en la principal “divergencia” entre las empresas, pero no la única. La empresa más afectada, siendo la más grande del mercado, resistió fuertemente la aplicación del costo de falla y las empresas más beneficiadas buscaron presionar para lograr un buen arreglo. En otras palabras, el “costo de falla” en vez de ser un precio técnicamente establecido para dar señales a los actores, se convirtió en objeto de un juego de “suma negativa”, porque permitió que se postergaran decisiones que hubieran amortiguado el déficit permitiendo, incluso, evitar racionamientos. La ausencia de compensaciones a los usuarios, permitió que la alternativa más barata, en medio de la crisis, fuera el “no suministro”, otra señal inapropiada, que impedía una contribución más adecuada del sector eléctrico privado, en su conjunto, a la administración de la crisis. Las empresas no ofrecieron soluciones de mercado lograr el ahorro de energía de sus usuarios porque no tenía ningún costo dejar de proveer el servicio. ¿Era realista pedir que lo hicieran?

LA DISPONIBILIDAD MENSUAL DEL RECURSO EN 1999 NUNCA CAYÓ BAJO EL NIVEL DEL AÑO ANTERIOR MIENTRAS LA ECONOMÍA ESTABA EN UN SEVERO PROCESO DE AJUSTE (PIB CAYÓ 1% EN 1999) La crisis eléctrica, que afectó al SIC, produjo cortes de energía y reducciones de voltaje que duraron 14 días en noviembre Después de un arduo verano en el que se lograron instalar turbinas de emergencia y se realizaron obras de transmisión temporales, la crisis rebrotó 4 meses después, en el otoño de 1999 presentándose restricciones parciales de suministro por un número variable de días que no superó los 60 en ninguna localidad en el otoño de En la Región Metropolitana los cortes no superaron los 45 días en abr- jun de 1999, en general, duraron menos de 2 horas/día y no hubo corte alguno para 15% de usuarios. El SIC representaba un 75% del consumo nacional. El resto no fue afectado. Además, por razones técnicas, alrededor de un 8% de los usuarios del SIC (25% del consumo nacional) sólo experimentó cortes puntuales.

CUADRO 2 PRODUCCION DE ENERGIA ELECTRICA (Total país: SIC + SING + Sistemas menores). AÑOGWh CRECIMIENTO % , , , , ,3 FUENTE:INE (enero 94-noviembre 99; diciembre 99 estimado por CNE)

LA CRISIS DEL SIC EN PERSPECTIVA Respecto a la sequía de 1968 el país avanzó mucho: con una sequía menor pero con un sistema más hidroeléctrico y más vulnerable, en 1968 hubo cortes más severos. En , en medio de una coyuntura de cambio político mayor, el predominio de un interés superior, común, que las impulsaba a proteger, por sobre todo, el prestigio del sistema, hizo que las empresas (recientemente privatizadas) cooperaran activamente para evitar cortes de suministro, a pesar de enfrentar déficits similares a los de la crisis más reciente. En 1998, las empresas no cooperaron suficientemente entre ellas ni para prevenir el déficit ni para manejarlo ordenadamente. Al principio de la crisis los conflictos eran agudos. Más adelante, sólo una empresa, la más grande y la más expuesta a los efectos de la sequía, instaló unidades generadoras de emergencia, equivalentes, hacia el final, a alrededor de un 10% de la capacidad total.

COMPARACION vs DEFICIT DE ENERGIA JUL. 1989: 5,9% AGO. 1989: 3,3% JUL. 1990: 4,7% AGO. 1990: 9,9% SEPT. 1990: 5,4% FUENTE: CDEC-SIC Y CNE NOV. 1998: 2,9% ABR. 1999: 7,6% MAY. 1999: 6,1% JUN. 1999: 3,6%

TAREAS PERMANENTES DE LAS POLITICAS PUBLICAS Asegurar un grado adecuado de estabilidad en las reglas del juego para promover la inversión, pero abordando con decisión los perfeccionamientos normativos necesarios. Fortalecer la competencia leal, la apertura integradora y la diversificación energética. Regular lo que sea necesario para que los precios y calidades de los productos y servicios energéticos se acerquen al máximo a los que se lograrían en condiciones de competencia perfecta o con imperfecciones mínimas. No desmayar ante las imputaciones de los que, equivocadamente creen que se sirve al mercado libre haciendo la vista gorda.