SEMINARIO SOBRE MANEJO DE SUELO URBANO – POSIBILIDADES Y DESAFÍOS EN EL DESARROLLO DE LA CIUDAD DE CORRIENTES INSTITUTO DE LA VIVIENDA DE CORRIENTES- INVICO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY Corrientes, Mayo 5 y 6 de 2005

Fundamentos éticos y jurídicos de las políticas de suelo: Nuevas concepciones de la propiedad María Mercedes Maldonado Copello Profesora Asociada CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS REGIONALES – CIDER Universidad de los Andes, LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY Bogotá, Colombia

CONTENIDO 1o. El papel de lo jurídico en las políticas de suelo – algunas preguntas de partida 2o. Sustento jurídico para la redistribución social de plusvalías 2.1. La propiedad civilista 2.2. Otras alternativas 3o. Presupuestos éticos y puntos de discusión 3.1. Derechos adquiridos 3.2. Separación entre derecho de construir y derecho de propiedad 3.3. Función social de la propiedad 4o. Responsabilidades de la propiedad y alternativas de recuperación de plusvalías

CONSTITUCION POLITICA ARGENTINA Art. 17o. La propiedad es inviolable, y ningún habitante puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Solo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4.

CONSTITUCION POLITICA ARGENTINA Art. 4º. El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierra de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso Nacional….

2o. Sustento jurídico para la redistribución social de plusvalías

DEFINICIÓN DE PLUSVALÍA “Aumento del valor de un bien mueble o inmueble, por razones distintas al trabajo o a la actividad productiva de su propietario o poseedor” “Incremento en el precio de un inmueble producido por una acción externa al propietario”

¿CUAL ES EL PAPEL DE LA PLANEACIÓN TERRITORIAL? LA GENERACIÓN DE LOS ESPACIOS COLECTIVOS DE SOPORTE DE LA VIDA EN LA CIUDAD LA EXISTENCIA DE LOS ELEMENTOS NO RENTABLES, COMO LAS AREAS PROTEGIDAS, LOS ESPACIOS VERDES, RECREATIVOS, SOCIALES CONTRIBUIR A LA INCLUSIÓN SOCIAL GARANTIZANDO EL ACCESO EQUITATIVO AL SUELO URBANIZADO UNA DISTRIBUCIÓN JUSTA DE LOS RECURSOS LIGADOS A LOS PROCESOS DE URBANIZACIÓN LA REDUCCIÓN DE LOS IMPACTOS SOBRE LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS

¿A cargo de quién corre la financiación de estos elementos colectivos de importancia social? Quien debe pagar la urbanización? 1. Los propietarios de tierra 2. Los promotores, urbanizadores o constructores 3. Los ciudadanos como contribuyentes, mediante el pago de impuestos 4. Los ciudadanos como usuarios, a través del pago de tarifas o tasas 5o. A través de la precariedad y la exclusión social

¿Cómo se financian estos elementos colectivos de importancia social? LOS DISTINTOS MECANISMOS DE RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍAS INVOLUCRAN AL PROPIETARIO, AGENTE PASIVO, EN LA FINANCIACIÓN DE LA URBANIZACIÓN Financiación con cargo a los incrementos del suelo que son producidos por la colectividad y no por el propietario Redistribución social de las plusvalías

PUNTO DE DISCUSIÓN PARA EL DERECHO ¿A quién pertenecen los incrementos del precio del suelo derivados de acciones ligadas al interés colectivo?

Recuperación de plusvalías Existen mecanismos tributarios, regulatorios u otros directamente ligados a la planeación/gestión urbana que permiten redistribuir socialmente los incrementos en los precios del suelo producidos por la colectividad

2o. Sustento jurídico para la redistribución social de plusvalías

¿Cuál es el sustento jurídico para la redistribución social de la plusvalías? SE PUEDE RECURRIR A PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO O A REFORMAS EXPLÍCITAS EN MATERIA URBANISTICA O AMBIENTAL

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO 1o. CIVILISTAS: 1.1. El que proscribe el enriquecimiento sin justa causa del propietario 2.2. El que señala que las leyes que por motivos de interés o utilidad general restrinjan derechos amparados por ley anterior tienen efecto general inmediato. Todo derecho real adquirido bajo una ley y de conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra, pero en cuanto a su ejercicio y cargas y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO 2o. PUBLICOS O ADMINISTRATIVISTAS 2.1. Principio del Derecho administrativo que impide que el Estado ejerza liberalidad con los recursos públicos y sociales. El Estado no puede transferir gratuitamente dineros o recursos públicos de manera indiferenciada 2.2. Cuando hay un conflicto (positivo) de derechos, entre un interés privado legítimo y un interés público (o colectivo) legítimo, debe prevalecer el interés general sobre el particular

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO 2o. PUBLICOS O ADMINISTRATIVISTAS 2.3. La equidad en la distribución de las cargas sociales, y obviamente también de los beneficios públicos

ALTERNATIVAS DE TRATAMIENTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD Propiedad civilista que supuestamente incorporaría los poderes de usar, disfrutar y abusar – Propiedad unitaria y absoluta Perspectiva del derecho administrativo: límites externos a la propiedad derivados de la acción administrativa del Estado Redefinición del estatuto y el contenido de la propiedad Propiedad en el sistema anglo-sajón o del common law: la propiedad como conjunto de derechos

ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD PUNTO DE DISCUSIÓN ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD Propiedad entendida como conjunto de condiciones institucionales para la alienación (libre disposición) de la tierra, o para su conversión en mercancía Una forma de relación, entre otras posibles, de los seres humanos con la tierra

TENDENCIAS MUNDIALES CON RESPECTO A LA PROPIEDAD Refuerzo de las garantías del (los) derecho (s) de propiedad Incorporación de responsabilidades en la propiedad, redefinición de su contenido Otros estatutos jurídicos diferentes a la propiedad

2.1. LA PROPIEDAD CIVILISTA

LA PROPIEDAD CIVILISTA LAS REPRESENTACIONES CREADAS POR LA PROPIEDAD CIVILISTA CONSTITUYEN LA PRINCIPAL FUENTE DE RESISTENCIA ANTE LAS REFORMAS URBANAS Y AMBIENTALES

RESISTENCIAS Argumentos sobre el derecho de propiedad que se utilizan para oponerse a la aplicación de instrumentos de gestión del suelo: 1o. Su carácter absoluto 2o. Su carácter unitario

LA PROPIEDAD CIVILISTA La principal función que cumple históricamente la institución moderna de la propiedad es la de asegurar la circulación de la tierra en el mercado Se caracteriza por la idea de apropiación exclusiva y excluyente de un espacio geográfico con límites precisos

LA PROPIEDAD CIVILISTA La principal dificultad que enfrenta y el principal papel que cumple la institución moderna de la propiedad es convertir a la tierra en mercancía – hacerla circular en el mercado Para ello debe despojarla de todo tipo de responsabilidad – traducida en la libre disposición

LA PROPIEDAD CIVILISTA De los vínculos comunitarios, y la conjunción entre derecho y deber se pasa a la lógica del contrato La instantaneidad de las obligaciones derivadas en un contrato Otra representación de la temporalidad – segmentación entre pasado, presente y futuro

LA PROPIEDAD CIVILISTA Se construye en torno a la idea de un derecho unitario y absoluto Que integraría el usus, el fructus y el abusus Es decir que supuestamente no tendría limitaciones Concepción civilista concibe la propiedad como poder

VOLVER SOBRE LOS PASOS DE UNA HISTORIA POR LO GENERAL MAL CONTADA Mito del papel civilizatorio de la propiedad DESDE PORTALIS, EL PONENTE DEL CODIGO CIVIL NAPOLEONICO, LA PROPIEDAD ES CONSIDERADA EL ALMA UNIVERSAL DE LA LEGISLACION “No es posible amar su propiedad sin amar las leyes que la protegen, favorecer la propiedad es inspirar el amor a las leyes”.

El tejido jurídico a la escala del derecho de propiedad, definido a través de los códigos romano y napoleónico parte del supuesto de que la propiedad es el derecho supremo sobre los bienes, y que los otros derechos solo podrían ser limitaciones o fracciones de ese derecho total y absoluto.

Mientras la declaración de derechos humanos de 1789 había consagrado al derecho de propiedad como "inviolable y sagrado", el Código Civil se encarga de traducir la aspiración de situarla en el plano del derecho natural, en el terreno del derecho positivo, garantizando el carácter absoluto, exclusivo y perpetuo de los derechos del propietario

MITO CREADO POR LA LEGISLACION CIVIL Tiende a hacernos creer en la supremacía del derecho de propiedad, olvidando que inmediata y simultáneamente, desde su surgimiento, esa misma legislación ha multiplicado los límites, determinaciones y excepciones a su ejercicio.

Joseph Comby, investigador francés a partir de un trabajo de revisión de los textos fundadores de la institución de la propiedad, plantea que No es que haya habido una relativización reciente de un derecho de propiedad que hubiera sufrido sucesivas amputaciones o que hubiera sido degradado con el tiempo, sino que “... la propiedad territorial absoluta nunca existió, solo fue un proyecto, por no decir que un fantasma”.

ESTAS Y OTRAS INVESTIGACIONES DE ANTROPÓLOGOS E HISTORIADORES HAN REVELADO COSAS INTERESANTES: Una manipulación en el recurso al derecho romano como fuente del Derecho Civil De plural a singular Y hasta J. Locke sufrió una lectura particular

UNA CURIOSA ADAPTACION DEL DERECHO ROMANO El lenguaje romano rechazaba atribuir el derecho de usar, o sea el usus al dominus y santo Tomás de Aquino, fiel a dicha tradición clásica planteaba que solo es apropiada por el individuo la gestión de la cosa, no el usus que en principio debe conservarse común.

MITO DE LA CONCEPCION ABSOLUTISTA DE LA PROPIEDAD Construido gracias a la creación por parte de los legistas del renacimiento de un “derecho romano” de la propiedad, "sobre medidas", imaginario, susceptible de hacer progresar la propiedad burguesa contra la propiedad feudal, extrapolando un pasaje anodino del digesto de justiniano, para de allí extraer una exaltación del derecho de propiedad, en nombre de roma, como jus utendi y jus abutendi

Sobre todo Pothier, a mediados del siglo XVIII sería quien lanzaría la fórmula del famoso tríptico del usus, del fructus y del abusus que traduciría la “mística de la omnipotencia del propietario”

DE PLURAL A SINGULAR La versión original de la declaración de derechos del hombre contenía un "plural extraño" "las propiedades son un derecho…", que después fue corregido como un error ortográfico

DE PLURAL A SINGULAR Comby señala que es impensable que se tratara de un error   Hasta ese momento se hablaba de propiedades en plural y se abordaba sucesivamente la propiedad directa (referida a los derechos del señor territorial o feudal) y la propiedad útil (los derechos de aquellos a los que la revolución pretendía convertir en propietario simple y llanamente) Eran dos (o incluso mas) categorías de propiedad superpuestas sobre el mismo suelo que existían conjuntamente: el derecho de sembrar, de cosechar, de cazar, de simple pastaje que era comunitario, el derecho a la primera hierba, a la madera para leña, a los árboles frutales

DE PLURAL A SINGULAR   El interés de la revolución no era modificar los derechos existentes sino protegerlos contra la arbitrariedad, en particular los derechos sobre la tierra que eran en ese momento lo esencial de la riqueza La corrección de un supuesto error termino creando el mito de la propiedad unitaria, cuando en sus orígenes lo que se pretendía era proteger una pluralidad o diversidad de derechos

REINTERPRETACION DE JOHN LOCKE El capitulo del “segundo tratado del gobierno civil” Que trata sobre la propiedad, se invocan los siguientes fundamentos para legitimar la apropiación privativa de los recursos originalmente comunes: Para sobrevivir (que en sí mismo es un derecho) el hombre tiene que trabajar la tierra y hacerla fructificar. Por su trabajo, sustrae en provecho propio, una parte de los recursos comunes; la pone aparte, la enriquece y por ese hecho se crea la propiedad. Es un título justificado porque, además del trabajo, se apoya en la necesidad, que es algo naturalmente dado y remite a la libertad, que es constitutiva de la naturaleza humana. OJO FALTA ARREGLARLO

REINTERPRETACION DE JOHN LOCKE No obstante, Locke se cuida de señalar varios límites a ese derecho de apropiación privativa de los recursos originalmente comunes: justificada por la necesidad y el trabajo, la propiedad es igualmente medida por ellos

SEGUN LOCKE …. la propiedad deja de ser legítima si excede la parte necesaria a la satisfacción de una necesidad (desperdicio) deja de serlo en el caso en que no es el fruto del esfuerzo personal (explotación e injusticia) y, además, lo que queda debe ser suficiente para Los demás en cantidad y calidad

UTILIZACIONES POSTERIORES DE LA OBRA DE LOCKE Retendrán la primera parte de la demostración (la justificación de la propiedad por la libertad, el trabajo y la necesidad) Y se olvidarán de la segunda (el triple criterio de la moderación en el uso de los recursos)

Incluso el mismo Locke no deja de señalar al final de su estudio que la aparición de la moneda, que permite a los hombres “poseer más allá de lo necesario” generó “desproporciones y desigualdades” en la posesión de la tierra

No obstante, Locke aprecia esta evolución bajo el enfoque de los principios que él mismo ha fijado. En adelante, fuertemente justificado en el orden ético y bien asegurado en el nuevo imaginario político, la propiedad se volvía el trampolín para la multiplicación de los intercambios, es decir, para la difusión del mercado

Del articulo del código civil que define la propiedad no se puede derivar la conclusión de que se trata de un derecho absoluto ya que va acompañado de la formula "siempre que no se haga un uso prohibido por la ley o los reglamentos"   Paradójicamente se crea un derecho más absoluto que lo absoluto, que no es otra cosa que el derecho reconocido a los propietarios de hacer cualquier cosa, salvo aquello que prohíban la ley o los reglamentos.

COMO YA SE HA EXPRESADO Se crea el mito de un derecho absoluto que en la práctica nunca existió y nunca pudo haber existido Imposibilidad de cumplir con la tarea de convertir a cabalidad la tierra en una mercancía

IMPOSIBILIDAD DE APLICAR AL ESPACIO LA CONCEPCIÓN ABSOLUTISTA DE LA PROPIEDAD Según Joseph Comby el espacio no es un objeto sino un lugar donde se ejercen derechos Según C. Topalov en el mercado inmobiliario no se vende un producto sino uno o varios derechos

IMPORTANCIA DEL PAPEL DE LO JURÍDICO Como lo afirmo Coase al referirse en el discurso de recepción del premio nóbel a su articulo “el problema del coste social” “… lo que se intercambia en el mercado no son, como suelen pensar los economistas, entidades físicas, sino los derechos para realizar ciertas acciones; y los derechos de los individuos son establecidos por el sistema legal”

3.2. Otras alternativas

Otras alternativas Además del principio civilista que proscribe el enriquecimiento sin justa causa, existe un principio general del Derecho Administrativo de que el Estado no puede transferir gratuitamente dineros o recursos públicos de manera indiferenciada El poder público no puede hacer liberalidad

OTRAS ALTERNATIVAS Los límites externos a la propiedad derivados de la acción administrativa del Estado (tradición francesa) En Francia, la Constitución contempla que el derecho de propiedad es inviolable y sagrado. Aún así existe el principio de que las limitaciones propias del urbanismo por regla general no son indemnizables y existe una serie de mecanismos de recuperación de plusvalías (la reparcelación o existió el plafond legal de densité que se puede equiparar al suelo creado)

OTRAS ALTERNATIVAS No hay duda alguna sobre el derecho exclusivo sobre la tierra pero no sobre su uso o sobre las rentas o incrementos de los precios que produce la acción del Estado y la movilización de recursos

OTRAS ALTERNATIVAS Una cosa es la propiedad y otra el valor de la propiedad, son dos conceptos jurídicos completamente diferentes (Sonia Rabello) Nuestras Constituciones y regímenes jurídicos protegen la propiedad pero no el valor de la propiedad

Redefinición del contenido del derecho de propiedad La propiedad como derecho-deber Resignificación de la noción de función social de la propiedad Las normas de ordenamiento definen el contenido del derecho de propiedad

Redefinición del contenido del derecho de propiedad 4. Separación del derecho de urbanizar y de construir del de propiedad 5. Estos derechos son de la colectividad y los otorga el plan

Redefinición del contenido del derecho de propiedad Surgimiento de derechos colectivos (como el del medio ambiente o el de participación en plusvalías) o de intereses difusos, conducen a una redefinición de la responsabilidad civilista y Refuerzo de la ruptura de la concepción unitaria de la propiedad

3o. Presupuestos éticos y puntos de discusión

Presupuestos para la gestión urbana Habitualmente se afirma que un terreno vale no solo por sus características físicas y su localización sino, y sobre todo en el medio urbano y periurbano, por los derechos que le son atribuidos

Presupuestos éticos Es preciso superar una tradición del urbanismo basado en la valorización del suelo de propiedad privada de manera gratuita Esta concepción es una de las mayores fuentes de inequidad de los procesos de desarrollo urbano

PRINCIPIO ETICO Y JURIDICO El propietario no puede apropiarse de aquellas rentas que no se derivan de su esfuerzo o de su trabajo Coincide con el principio civilista que proscribe el enriquecimiento sin justa causa

ESTOS ENFOQUES Y CONCEPCIONES Proyectan un nuevo sentido a la gestión urbana Básicamente se trata de definir como se distribuyen esos derechos

VOLVEMOS A LA PREGUNTA INICIAL ¿Como se distribuyen los incrementos de precio de la tierra derivados de la asignación de derechos por el plan?

NO OBSTANTE ... … subyace una lógica tendiente a mantener la función del Estado como "valorizador” de la tierra, bajo la falsa creencia de que esta valorización es indicativo de desarrollo y de riqueza Transferencia de recursos sociales a los propietarios de tierra contraria a cualquier presupuesto ético

3.1. Derechos adquiridos

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS De una forma u otra cualquier régimen jurídico occidental garantiza la propiedad y los derechos adquiridos en el ámbito de las relaciones entre particulares, o del Derecho privado

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS Se dirigen a dar seguridad y estabilidad a las relaciones entre particulares mediadas por un contrato La adquisición de la propiedad de un terreno, realizada de conformidad con la ley

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS: Una categoría ambigua Son aquellos que han ingresado al patrimonio, una vez se ha consolidado una relación o situación jurídica de manera concreta, específica

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS Las normas de carácter público (las de urbanismo y medio ambiente) no crean derechos adquiridos No se puede incorporar al patrimonio las normas de carácter general e impersonal, como son las normas sobre usos e intensidad de uso del suelo contenidas en los planes de ordenamiento territorial o en cualquier otro instrumento de urbanismo

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS De manera general el propietario tiene derechos exclusivos sobre la tierra pero no tiene derechos ilimitados en materia de uso Los usos son definidos por las normas de urbanismo y están sujetas al cumplimiento de una serie de condiciones

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS “Derechos adquiridos son aquellos que hacen parte de nuestro patrimonio y que están fuera del alcance del hecho de un tercero, como por ejemplo, el que se tiene para recoger los bienes de una persona que ha muerto y que válidamente no ha instituido herederos en el testamento; o, en otros términos el que se nos presenta como algo que se intima con nosotros, que está sujeto a nuestra determinación y que forma parte de nuestro haber”.

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS “Las llamadas en la ley simples expectativas son esperanzas débiles que uno se ha formado de llegar a adquirir derechos que pueden ser destruidos por la voluntad, esencialmente mudable, del que quiere conferirlos..”

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS “… las referidas expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora del legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social.”

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS La pregunta es, entonces, qué y cuándo se patrimonializa? Hay legislaciones con previsiones explícitas al respecto

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS No se puede incorporar al patrimonio la simple posibilidad de ejercer una facultad (la facultad de construir, que la asignan las normas de ordenamiento territorial) – Por definición no se pueden ingresar en el patrimonio meras expectativas

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS En urbanismo se entendería que la facultad de construir ha entrado al patrimonio del propietario cuando se otorga una licencia e incluso se plantea por algunos autores que cuando se realiza efectivamente la construcción

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: DERECHOS ADQUIRIDOS Sin existir una licencia o autorización específica de construir, las normas generales de urbanismo pueden ser variadas (reducidos los índices de construcción) sin que se esté afectando un derecho patrimonial del propietario

3.2. Separación entre derecho de construir y derecho de propiedad

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD El derecho de construir le corresponde o lo asigna la administración pública (expresión del principio de regulación de los usos del suelo por parte de los concejos municipales)

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD Principio ético: el derecho de construir permite la fabricación de espacios individuales de vivienda, comercio, etc, que requieren de elementos colectivos de soporte para actividades vitales de quienes habitarán esos espacios privados

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD No es conveniente autorizar las construcciones privadas sin que esté previamente definida la factibilidad de construcción y las formas de financiación de los elementos colectivos de soporte Una de las fuentes de financiación son los incrementos en los precios del suelo que produce la concreción de los índices de edificabilidad o construcción

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD Si el poder público autoriza a construir sin exigir ninguna contraprestación está ejerciendo una liberalidad con un patrimonio público, transfiriendo recursos de manera gratuita a un particular, y trasladando a la colectividad la obligación de financiar los soportes colectivos

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD Ejemplo: la noción de precio justo en la determinación de la indemnización en casos de expropiación – Si se equipara a precio comercial estaríamos ante una doble liberalidad de la administración pública:

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD Primero valoriza gratuitamente, con un índice urbanístico a través de una norma de carácter público e interés general, un lote privado y, cuando necesita adquirirlo para fines de interés colectivo y social debe pagar un valor, llamado real o de mercado, que incorpora la valorización causada por el mismo Estado, gratuitamente (Sonia Rabello)

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD Cómo se concreta esa separación? La fijación de usos del suelo y de intensidad de usos es competencia, por lo general, de los Municipios o de otras entidades territoriales (así como la tributación sobre la tierra)

PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN: SEPARACIÓN DEL DERECHO DE CONSTRUIR DEL DE PROPIEDAD Cómo se concreta esa separación? La asignación concreta de esos usos e intensidades puede quedar sujeta al cumplimiento por parte del propietario de ciertas obligaciones o cargas, de acuerdo con lo que definan las normas de planeación urbana u ordenamiento territorial

3.3 Función social de la propiedad

FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD En un principio se concibió simplemente como la obligación de explotar económicamente un bien o, en otras palabras, incorporarlo al mercado Hacía parte de la representación de la tierra como una entidad inmóvil propia del imaginario feudal

FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD Esta representación es una herencia del orden colonial y orientó por muchos años las políticas de reforma agraria y urbana La conquista española de América Latina estuvo marcada por una corona empobrecida que otorgó títulos o concesiones a los conquistadores para que explotaran la tierra y trasladaran excedentes a la metrópoli

FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD Las reformas urbanas y agrarias se alimentaron de esta representación y se basaban en la adopción de mecanismos para forzar la explotación de la tierra (rural) y evitar la retención de los terrenos (a nivel urbano) Actualmente la visión es más compleja y se asume como el conjunto de responsabilidades que pueden ser incorporadas a la propiedad En muchos casos más que la retención de los terrenos, la especulación se traduce en la extrema movilidad de la tierra (o de los derechos sobre la tierra) en un mercado tanto formal como informal

FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD Un reconocido civilista colombiano (Fernando Hinestrosa) afirma: El primer efecto de la consagración de la fórmula de la función social de la propiedad fue sentar el principio de que no es admisible el ejercicio arbitrario, incontrolado de ningún derecho, empezando por el dominio y que ese principio lo apartaba de las categorías propias del paraíso de los civilistas, derechos adquiridos, justo título, expectativas, etc. Esto en Colombia en las normas jurídicas se logró

FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD En Colombia la función social de la propiedad hace parte de la esencia misma del estatuto jurídico de la propiedad, elemento esencial de la propiedad y no límite externo a su ejercicio

4. Responsabilidades de la propiedad y alternativas de recuperación de plusvalías

RESPONSABILIDADES DE LA PROPIEDAD Desarrollar los terrenos en los tiempos previstos por la planeación territorial Ceder el suelo para los elementos colectivos y generar esos soportes colectivos Transferir a la colectividad por lo menos una porción de los incrementos en los precios del suelo Conservar los elementos de valor ambiental, histórico, arquitectónico o cultural Prever porcentajes obligatorios de vivienda social en cualquier tipo de desarrollo que permita la mezcla de estratos socio-económicos en la sociedad y regule el valor del suelo

Alternativas de recuperación de plusvalías 1o. Reparcelación o reajuste de tierras, para aplicar el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios 2o. Control de las valoraciones del suelo en los procesos de adquisición pública de tierra 3o. El otorgamiento del derecho de construir está sujeto a un pago o contraprestación por parte del propietario (en dinero a la administración o en obras de infraestructura o en suelo)

Alternativas de recuperación de plusvalías 3o. Contribución de mejoras – Recupera el costo de las obras realizadas, cuando ellas producen un incremento en los precios de los inmuebles 4o. Otros mecanismos tributarias: a través del predial o de los tributos de participación en plusvalías 5o. Creación de ámbitos de reparto equitativo que incluya el suelo de protección ambiental 6o. Señalar en los planes urbanísticos las zonas donde se deberá desarrollar suelo para vivienda social (porcentajes al interior de cada zona de la ciudad o proyecto urbanístico)

Otras alternativas Normas implícitas o explícitas para la realización de avalúos El avalúo de los predios para cualquier operación urbanística (y también privada) no puede incorporar meras expectativas Debe incorporar la totalidad de las cargas impuestas al propietario por la normativa urbanística

AVALUOS Y RECUPERACION DE PLUSVALIAS En otras palabras, el avalúo debe incorporar la asignación diferenciada de derechos y deberes De esta manera se puede aplicar el principio de distribución de cargas y beneficios en la escala global de la ciudad

REGIMEN URBANISTICO DE LA PROPIEDAD EN EL SISTEMA URBÁNISTICO COLOMBIANO Artículo 15 2. Normas urbanísticas generales (las que asignan usos y edificabilidad) Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.

REGIMEN URBANISTICO DE LA PROPIEDAD EN EL SISTEMA URBÁNISTICO COLOMBIANO Artículo 37 También deberán especificar, sí es el caso, las afectaciones a que estén sometidos por efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de transporte, redes matrices y otros servicios de carácter urbano o metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en terrenos de expansión y la urbanización o construcción en terrenos con tratamientos de renovación urbana, deberá señalarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación.

Bogotá: Operación Urbana Estratégica para vivienda social ANUNCIO DEL PROYECTO: Decreto 266 de 2003 Objetivo: Que las compras públicas de tierra no incluyan los incrementos en los precios del suelo derivados del mismo proyecto Al valor del avalúo comercial base para la adquisición se le debe descontar el incremento consecuencia del Anuncio del Proyecto u Obra. Se realizaron avalúos de referencia por parte del Departamento de Catastro teniendo en cuenta la normativa urbanística vigente (Suelo de expansión cuyo uso permitido es el agroforestal) Es el punto de partida para un control a los avalúos de tierra que es uno de los factores con mayor incidencia en la estructura de costos de los proyectos de inversión del Distrito

REGIMEN URBANISTICO DE LA PROPIEDAD EN EL SISTEMA URBÁNISTICO COLOMBIANO Artículo 39. parágrafo. Las cargas correspondientes al desarrollo urbanístico que serán objeto del reparto entre los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuación incluirán entre otros componentes las cesiones y la realización de obras públicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, así como las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos comunitarios. Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas y deberán ser recuperados mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones.

ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL SUELO Resultado de Avalúos de Referencia Valor m2 en pesos Sin Avaluar Valor promedio m2 $ 4.400- US 1.70

ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL SUELO Balance de la Operación De acuerdo con este resultado de los avalúos de referencia el valor de suelo bruto total es de $ 30.838.689.200 (US 11.2 millones) INVERSIONES NECESARIAS PARA LLEGAR A MANZANAS DE 4 Has CON ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO, VIAS Y DOTACIÓN MINIMA DE PARQUES $ 550.000.000.oo (US 211.5 millones) INVERSIONES QUE CORREN LEGALMENTE A CARGO DE LOS PROPIETARIOS $ 275.894.276.626 (US 106 millones) PRECIO DEL SUELO UNA VEZ URBANIZADO $ 358.883.610.630 (US 138 millones) MAYOR VALOR DISPONIBLE PARA APORTE PROPIETARIOS $ 82.989.334.003 (US 32 millones) VALOR POR M2 SOBRE EL SUELO UTIL $ 11.841 (US 4.55)

CALCULO DEL PRECIO DEL SUELO URBANIZADO A.N.U. (m2) A.U. (52%) m2 Valor por m2 Total Res. V.I.P. Con Actividad Económica 496.573 312.841 $ 52.381 $ 16.386.893.375 Residencial. V.I.P. 2.311.509 1.456.251 $ 39.286 $ 57.209.858.383 Comercio Local V.I.P. 770.503 485.417 $ 125.714 $ 61.023.848.941 Residencial V.I.S. 1.180.261 743.565 $ 175.000 $ 130.123.816.894 Comercial 434.778 273.910 $ 150.000 $ 41.086.516.817 Equipamientos 367.334 231.420 $ 75.000 $ 17.356.524.759 Industria 239.621 150.961 $ 100.000 $ 15.096.144.686 Otros 217.989 137.333 $ 20.600.006.775 TOTAL VALOR SUELO URBANIZADO  $ 138.000.000.oo

ESTRATEGIA DE GESTION DEL SUELO Planta de Tratamiento El Dorado y Redes de conducción Redes Alcantarillado Malla Vial arterial - Auto Llano, Circunvalar del Sur, Av. Caracas Otras vías de la Malla Vial arterial (Av. Usminia, Av. El Uval, Av. Los Alisos, Av. Xue, Av. Paisajística del Tunjuelo) Urbanismo a escala intermedia $ 44.000.000.000 (US 16.923.000) $ 108.000.000.000 (US 41.500.000) $ 73.436.000.000 (28.245000) $202.458.634.848 US$ 77.868.000 Existente Con cargo a presupuesto público Con cargo a propietarios Propietarios 30.838.000.000 US 11.200.00 Tierra requerida Suelo rural 936 ha Área neta urbanizable 601 ha Distrito Concreta la norma urbanística

Si la Operación no se realiza El suelo de expansión urbana será urbanizado ilegalmente y se ocuparan 655 ha (el 70% del suelo) Y el Municipio tendrá que invertir en el mejoramiento de estos barrios alrededor de 3 veces la inversión inicialmente prevista Las familias pagarán por el suelo alrededor de $ 50.000 (US 19) m2 en lotes de aprox. 72 m2 = 360.250.000.000 (US 138.560.000)

ZONA DE EXPANSION DEL NORTE DE BOGOTA Suelo de Desarrollo 980,8 ha Suelo Cargas generales de reparto Precio suelo antes del desarrollo 340 ha US 84.000.000 Vr. de las inversiones viales y alcantarillado principales $ 471.230.000.000 US $ 181.243.000 Vr. del residual del suelo del aprovechamiento urbanístico $ 1.039.000.000.000 US $ 399.615.000 Diferencia $ 567.770.000.000 US $ 218.373.000 Sobre un I.C.: 0.89 (No. Mts2 construidos x Mt2 útil)