El acceso de los parlamentarios a la información confidencial: necesidades y responsabilidades Sebastián Ovejero Los Desafíos de la Seguridad y Defensa a Nivel Nacional y Regional en América Latina – El Rol de los Parlamentos Bogotá, 22 de Noviembre de 2011

Condicionantes: servicios secretos como actividad gubernamental extraordinaria Los servicios secretos poseen la cualidad de estar (intuitivamente, al menos en una primera aproximación) en las antípodas de las actividades gubernamentales ordinarias de una democracia liberal-constitucional: el secreto es la condición básica de su existencia y actuación, por lo que las nociones de “rendición de cuentas” y “transparencia” en los servicios secretos no tienen las mismas implicancias que para el resto de las actividades gubernamentales ordinarias; y institucionalmente no están compelidos, por la índole de sus misiones y funciones, a dar publicidad de sus actos: ni a otras áreas del gobierno, ni a la sociedad civil.

Respuestas : mitigación por medidas de control extraordinarias Los países desarrollados no por las peculiaridades señaladas han renunciado a la caja de herramientas secreta: por el contrario, el herramental es cada vez más evolucionado y recibe crecientes partidas presupuestarias (hay una clara revalorización de éste tipo de actividades y organismos). Pero, al mismo tiempo, los países desarrollados vienen desarrollando e implementando un paquete cada vez más intrusivo de medidas de fiscalización y control democrático que prevengan a los servicios secretos de horadar el proceso democrático.

Principios generales de mitigación de los riesgos políticos desfaccionalización / despartidización e institucionalización de los servicios secretos; adoctrinamiento del funcionariado con contenidos constitucionalistas e institucionalistas centrados en el interés nacional o general; formación y capacitación del funcionariado en los principios de la eficacia y eficiencia burocrática; desconcentración institucional (no un único servicio secreto que “haga todo”: inteligencia y contrainteligencia, actividades especiales, en el interior y el exterior, etc.) jerarquización y especialización funcional; mando, control, coordinación y desconflictuamiento político centralizado, y “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (Art. 103, CE de 1978).

Necesidades ex ante Primera necesidad: sufrir crisis Crisis y fracasos políticos suelen ser desconsiderados en los estudios sobre la fiscalización y el control parlamentario de los servicios secretos. Buena noticia: los sistemas políticos latinoamericanos nos garantizan un flujo casi continuo de ellos. Mala noticia: los parlamentos latinoamericanos no tienen las capacidades (en recursos humanos, en recursos técnicos y en recursos financieros) para sacar provecho de las crisis y fracasos recurrentes, y tampoco saben cómo aprender lecciones institucionales.

Necesidades ex ante Segunda necesidad: tener al menos una “visión” Debe emerger del sistema político (las autoridades ejecutivas, los representantes electos por el voto popular, la judicatura, los partidos políticos) un consenso o imagen común mínima sobre qué es necesario fiscalizar y controlar, y cómo. Esa “imagen común” suele tener algunas características: Es básicamente multipartidaria (i.e., incluye a las principales mayorías representadas en los partidos políticos de mayor inserción social); y Tiende a combinar elementos estrictamente políticos (de lucha y administración del poder del Estado), con elementos técnicos (tanto jurídicos como específicos a los servicios secretos) y morales (conductas y valores)

Necesidades ex post Primera necesidad: una normatividad instituyente Por la vía constitucional Por la vía legislativa Segunda necesidad: una organización (por ej., una comisión unicameral ad hoc, bicameral o mixta) con cualidades no ordinarias en las comisiones parlamentarias: personal vetado y especializado, con preeminencia de asesores/consultores técnicos por sobre personal político-partidario; infraestructura y logística consistente con el tipo de misiones y funciones que debe llevar adelante (seguridad física, operacional, de la información, de las comunicaciones); y liderazgo político con buen gerenciamiento administrativo.

Necesidades ex professo Un Poder Legislativo ejerce su condición de tal básicamente de cuatro maneras: por la vía de la creación, modificación o anulación de leyes; por la vía del ejercicio del debate y control presupuestario; por la vía de la interpelación de funcionarios y toma de testimonios a ciudadanos; por la vía de la investigación ad hoc; por la vía de la señalización social por medio de “declaraciones” (opiniones institucionales sobre un tema de la agenda pública en que se fija una posición política clara).

Necesidades emergentes del debate y control presupuestario (I) 1. Darse una organización de presupuestación (“Dirección Revisora de Cuentas”, “Auditoría General”, etc.) con ciertas peculiaridades: poseer capacidad humana, técnica y financiera para gestionar los datos e información presupuestaria proveniente del Poder Ejecutivo; ser de carácter eminentemente técnica, no sujeta a los vaivenes políticos y electorales del Poder Legislativo, y poseer legitimación procesal (i.e., tutela jurisdiccional efectiva de intereses colectivos y/o intereses difusos). 2. Darse la capacidad de producir u obtener institucionalmente proyecciones macro y microeconómicas del funcionamiento gubernamental que sean independientes de las brindadas por el Poder Ejecutivo (que tiene a utilizar la sobre/subestimación de variables económicas como herramienta de orientación del proceso de aprobación presupuestaria).

Necesidades emergentes del debate y control presupuestario (II) 3. Darse la capacidad para desarrollar e implementar indicadores de producción institucional que interpelen la dinámica legada basada en las necesidades de financiamiento de gastos preexistentes (inercia presupuestaria y su convalidación). 4. Aprobar legislación que establezca (si no lo hace ya en términos generales para todos los organismos y órganos de la Administración Pública) la verificación de ejecución presupuestaria –al menos trimestral–, a cumplirse en un plazo máximo de 30 días posteriores al vencimiento del período respectivo, con penalizaciones de cumplimiento inmediato y efectivo de carácter administrativas y financieras para los organismos y órganos que no presenten su rendición de cuentas en tiempo y en forma.

Responsabilidades de los legisladores Responsabilidades políticas, referidas a la actuación del legislador en instancias de fiscalización de servicios secretos no ya como representante de un partido sino como parte de un gobierno del Estado que no se agota en la administración de turno. Responsabilidades técnicas y jurídicas, relativas a la obligación de proveer al mantenimiento eficaz y eficiente de la confidencialidad (i.e., la seguridad de la comunicación entre las partes) y del secreto (mantener el sigilo u ocultamiento de determinados datos, información y conocimientos) asociados a éste tipo de actividades. Responsabilidades de presupuestación, referidas a la aplicación como principios de: (1) la verificación de ejecución presupuestaria periódica subanual, y (2) la contemplación obligatoria de la respectiva fuente de financiamiento factible por cada erogación nueva que el Poder Legislativo apruebe más allá de lo requerido por el Poder Ejecutivo.

Conclusiones La evolución hacia democracias más desarrolladas en América Latina tiene mucho más que ver con el ejercicio concreto de las prerrogativas de cada poder (ejecutivo, legislativo, judicial), y el paulatino y necesario abandono de tradiciones elusivas o delegativas de esas prerrogativas, que con supuestas imposibilidades inherentes e inmutables de los sistemas políticos. Los servicios secretos presentan una oportunidad extraordinaria para ejercer el poder legislativo a cabalidad. No hay nada en las “reglas del juego” de nuestras constituciones que impida el desenvolvimiento de la fiscalización y el control legislativo de los servicios secretos.