8 de noviembre de 2010 Política Industrial (2/2)

Algunas consideraciones importantes Reformas estructurales son importantes; pero en muchos casos insuficientes para generar el crecimiento deseado. Una buena política industrial no aboga por más intervencionismo, sino por intervenciones focalizadas en resolver fallas de mercado. Las intervenciones efectivas no necesariamente tienen altos costos económicos. Mecanismos para evitar los males de la política industrial: Apropiación de rentas económicas Intervención costosa e ineficiente

Ejemplos ilustrativos de incentivos Subsidiar los costos de autodescubrimiento en actividades que tengan justificación económica. Desarrollar mecanismos de financiamiento de riesgo Internalización de externalidades de coordinación. Investigación y desarrollo con fondos públicos. Subsidiar el entrenamiento técnico general. Aprovechar a los nacionales en el exterior.

¿Cómo evaluar las políticas públicas? Técnicamente Correcta Administrativamente implementable Políticamente Posible

Casos de aplicación de PI: Corea del Sur: Corrección de fallas de coordinación Chile: reformas estructurales más autodescubrimiento, crecimiento basado en exportaciones. Espacio de producción: aplicación a Sudáfrica El Salvador: Ideas para una política industrial

Corea: Resolviendo las fallas de coordinación

Corea: la historia tradicional Crecimiento liderado por las exportaciones. Durante los 50s, el país utilizó el modelo de sustitución de importaciones: múltiples tipos de cambio, protección comercial, control de mercados financieros. Agotamiento del modelo en los 50s y reducción de la ayuda financiera de E.U. llevó a adopción de políticas orientadas a la exportación. Unificación de tipos de cambio y devaluación, exención de aranceles en insumos para exportadores, liberalización financiera. Un ambiente propicio para el desarrollo: estabilidad macroeconómica e inversión pública en infraestructura y capital humano. Exportaciones despegaron en los 60s, especialización de acuerdo a ventaja comparativa. Crecimiento de la inversión, ingresos, ahorro y productividad.

Crecimiento PIB per cápita Fuente: World Development Indicators

Exportaciones e Inversión Fuente: World Development Indicators

Corea: una mejor explicación Un sustancial incremento en la demanda por inversión a inicios de los 60s, provocado a su vez por un incremento en los retornos a la inversión impulsado por el gobierno. El crecimiento en las exportaciones es una consecuencia y no una causa del incremento de la inversión. No hubo incrementos en productividad mayores que en otros países. El gobierno no solamente remueve impedimentos a la inversión y proporciona un buen clima de inversión, sino que resuelve fallas de coordinación. Intervenciones estratégicas: subsidios a la inversión, guianza administrativa, y uso de empresas públicas. Las condiciones iniciales jugaron un rol determinante.

Corea: condiciones iniciales favorables Corea en 1960: Uno de los países con más alto indicador de condiciones socioeconómicas. Con un nivel de capital humano muy superior al que predeciría su nivel de ingreso (por ej. universalización de la educación primaria) Excepcionalmente igualitaria distribución del ingreso y de la riqueza (el mejor coeficiente Gini en distribución dela tierra por nivel de ingreso).

El argumento 1. Condiciones sociales iniciales favorables en materia de capital humano, que proveía un gran potencial de retornos en la acumulación de capital. 2. Pero esto no podía generar un crecimiento en un mercado descentralizado debido a la imperfecta movilidad de bienes y tecnologías asociadas al sector moderno, y rendimientos crecientes de escala. Esto creaba una externalidad de fallas de coordinación: mientras la tasa de retorno de inversiones coordinadas era muy alta, la tasa de retorno de inversiones individuales era muy bajo. 3. En los años 50 se introducen políticas que no sólo corregían distorsiones, sino que servían para coordinar y subsidiar la inversión privada: subsidios al crédito, incentivos fiscales, guianza administrativa e inversión pública.

El argumento 3. Este rol activo del gobierno ayudó a resolver la falla de coordinación que bloqueaba el crecimiento. 4. Las políticas pudieron ser implantadas efectivamente debido a condiciones sociales iniciales que prevenían la búsqueda de rentas privadas y presiones de grupos económicos, así como un gobierno con capacidad de liderazgo. 5. Cuando creció la inversión, creció la importación de bienes de capital ya que no se tenían ventajas comparativas en ellos. Exportaciones sirvieron para financiar estas importaciones.

Los puntos críticos del argumento 1. Existían las condiciones para el crecimiento, pero estaban bloqueadas por un problema de coordinación. 2. Los esfuerzos del gobierno lograron superar estas fallas.

El argumento En presencia de economías de escala, solamente la movilización de grandes recursos es rentable. De ahí se deriva la necesidad de inversiones coordinadas. Se necesitaban inputs especializados (capital) para aprovechar la mano de obra. En caso de abundancia de ambos factores, no se necesitan esfuerzos para rentabilizarlos. En caso de ausencia de ambos factores, la falla de coordinación es irrelevante. Es justamente en el caso donde existe abundancia de mano de obra y escasez de capital donde la falla de coordinación se vuelve más crítica.

El argumento El mercado no corrige este problema porque da precios de actividades tal como se hacen ahora, y no da señales acerca de actividades que requieren una movilización de recursos a gran escala dentro de la economía. Por esto, se necesita un big push que movilice recursos de actividades tradicionales hacia el sector moderno. La existencia de insumos o tecnología no transables requiere inversiones locales para desarrollarlos. El modelo se enfocó en grandes conglomerados industriales e integración vertical para aprovechar economías de escala y efectos derrame en la cadena productiva.

Ejemplos Hyundai: construcción de barcos. Grupo Lucky-Goldstar: Importancia de insumos y mercados locales, además de economías de escala. “Mi padre y yo iniciamos una fábrica de cremas cosméticas en los años 40. En ese momento no había quién nos proporcionara tapas pláticas de calidad para los envases, así que tuvimos que iniciar un negocio de plásticos. Las tapas no eran suficientes para sostener el negocio, así que agregamos peines y cepillos de dientes. Este negocio nos llevó a manufacturar productos electrónicos y de telecomunicaciones. También nos llevó a refinar petróleo, lo que necesitaba buques cisterna. Por este buque debíamos pagar una prima que representaba más de la mitad de los ingresos de la aseguradora más grande de Corea. Así que iniciamos un negocio de seguros. Esta evolución natural paso a paso resultó en el grupo Lucky-Goldstar tal como lo conocemos hoy”.

Políticas específicas en Corea 1. Mejora del clima de inversión: expectativas de que empresarios iban a hacer actividades productivas en lugar de buscar rentas. 2. Subsidios a la inversión: por medio de créditos a tasas reales negativas. Racionamiento por medio de criterios de actividad económica: tecnología, economías de escala, vinculación con otros sectores, etc. Beneficiaba a firmas existentes. Socialización de las pérdidas en industrias deseables. 3. Coordinación directa de decisiones de inversión: Conglomerados ayudaron a internalizar y coordinar inversión, pero el gobierno no dudó en influir directamente. 4. Uso de inversión pública y empresas públicas: aumentar la rentabilidad de sectores al asegurar los insumos necesarios. El gobierno emprendió actividades con vínculos hacia adelante en las cadenas de producción, intensas en capital, inversiones de gran tamaño, producción de no transables o sustitución de importaciones. Estas son exactamente las características asociadas con las fallas de coordinación.

Pero… ¿No son éstas exactamente las mismas políticas implementadas en muchos países, con resultados desastrosos? El caso de Corea era especial porque: Los retornos potenciales de la inversión eran grandes desde el principio. Existía un nivel alto de capital humano. La burocracia era honesta, competente y eficiente. La educación proporcionaba burócratas de calidad. Los líderes políticos tenían una clara visión que priorizaba el desempeño económico. Los líderes se involucraron en el monitoreo del uso de los recursos (incluso poniendo ejemplos drásticos). La igualdad de ingreso evitaba las presiones de grupos poderosos. La igualdad también evitó que el gobierno se dedicara inmediatamente a actividades redistributivas.

Chile: crecimiento impulsado por las exportaciones

Chile: reformas estructurales Estabilización y manejo del tipo de cambio real. Liberalización comercial: reducción de aranceles, eliminación de barreras no arancelarias, etc. Reforma financiera: privatización de bancos, eliminación de tasas de interés máximas y restricciones de crédito, etc. Condiciones adversas no permitieron el crecimiento de las exportaciones.

Chile: apoyo a las exportaciones Sistema de drawback simplificado. Políticas orientadas a inversión extranjera directa. Recolección de información de mercados externos (ProChile). Promoción de la imagen del país, organización de empresas para promocionar productos y ganar conocimiento de mercados conjuntamente. Desarrollo de tecnologías: Fundación Chile. Desarrollo de infraestructura y recursos humanos

Políticas sectoriales: Conglomerado de recursos forestales Ventaja comparativa del sector, pero se necesitaba un big push para convertirlo en una industria importante. Incentivos especiales al desarrollo del sector. Subsidio de 75% al costo de plantar árboles, protección de las tierras privadas de cultivo. Integración vertical se volvió rentable. Líneas de crédito especiales del Banco del Estado. Debido a la riqueza de los recursos naturales del país, las universidades habían iniciado programas en recursos forestales. Exportaciones se multiplicaron por 17 entre 1973 y 1995.

Políticas sectoriales: Crianza de salmón “La industria del salmón es una historia de éxito en la que la adaptación y desarrollo de tecnología jugó un rol crucial”. Fundación Chile comenzó a explorar con la crianza del salmón en la segunda mitad de los 70s. En los 80s desarrolla una empresa (Salmones Antártica) e introduce técnicas de crianza en jaulas flotantes usadas en Noruega y Escocia, que se pensó se adaptaban bien a la geografía chilena. Compañía japonesa compra Salmones Antártica y entran nuevas empresas en el sector. Combinación de tecnología introducida por empresa semi-pública con las ventajas naturales del país. La industria es de nicho, no es necesario penetrar mercados masivos donde la ventaja comparativa son los bajos salarios. Beneficios en la cadena: producción de jaulas, alimento para salmón, redes de pesca, servicios de empacado y transporte, utilización de mano de obra calificada. Chile se convirtió segundo país exportador de salmón detrás de Noruega.

Espacio de Productos y su aplicación en Sudáfrica (Basado en el trabajo de Ricardo Hausmann, César Hidalgo y Michael Kransdorff)

Árboles y monos El espacio de producción se ve como un bosque, con zonas más densas (ricas en productos) que otras más pobres. Los monos saltan de árbol en árbol, siendo más fácil saltar en árboles cercanos si se está en zonas densas del bosque. La relación en productos está asociada con la similitud de los insumos para producirlos, que van desde habilidades de la fuerza laboral hasta tecnología, infraestructura e instituciones. Es más fácil saltar a otros productos (árboles) con similares insumos (están cerca en el bosque). Por ejemplo: producir hornos microondas provee capacidades para muchos otros productos. Usando teoría de redes, es posible analizar el espacio de productos y mapear dónde están los mejores árboles y qué tan cercanos están unos de otros.

Capacidades y Productos

CA Hidalgo, B Klinger, A-L Barabasi, R Hausmann. Science (2007)

Hidalgo, Hausmann (2009) PNAS 106(26): Complexity in 1985 (Controlling for GDP per capita at ppp)

Patrones de ventaja comparativa Hidalgo et a. Science (2007)

Exportaciones de alto valor Fuente: Michael Kransdorff

Exportaciones de alto valor Fuente: Michael Kransdorff

Exportaciones de alto valor Fuente: Michael Kransdorff

Recomendaciones de Política Corto Plazo: Expandir las industrias existentes con mayor productividad y ventaja comparativa. Investigar restricciones de capacidades individualmente. Atraer empresas extranjeras que fabriquen esos productos a Ciudad del Cabo. Largo Plazo: Promocionar nuevas actividades hacia el centro del espacio de productos. Atraer nuevos inversionistas y proporcionarles los insumos públicos que necesitan.

El Salvador: Ideas para una Política Industrial

Exportaciones Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR

Exportaciones Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR

Exportaciones Fuente: Proesa

Importaciones Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR

Ahorro, Inversión y Consumo Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR

Contribución al crecimiento Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR

Sistema Financiero Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR y la SSF

Diagnóstico Problemas estructurales de bajo ahorro e inversión. Una economía consumista y poca diversificación de la base productiva. El poco crecimiento económico durante los últimos años no debería ser sorpresa.

Plan Quinquenal de Desarrollo: Sistema Financiero para el Desarrollo Sistema financiero para el desarrollo: Creación del Fondo de Desarrollo Económico y el Banco Nacional de Desarrollo Económico. Inyección de recursos en la banca pública. Mecanismo de otorgamiento de garantías. Es necesario: Establecer criterios de selección para empresas, reconociendo que el criterio de rentabilidad no es suficiente. Diseño de productos de acuerdo a financiamiento de actividades de mayor riesgo. Adecuado sistema de monitoreo y evaluación de resultados.

Plan Quinquenal de Desarrollo: Promoción de Exportaciones Política integral de fomento a las exportaciones: Línea de crédito y programa de garantías a través del BMI. Coaching y Mentoring para empresarios. Descentralización de servicios para facilitar acceso a la información a empresarios en diversas zonas del país. Atracción de profesionales salvadoreños en ciencia y tecnología. Fortalecimiento de relación entre empresarios y gobierno.

¿Cuál es nuestra visión de El Salvador? Aprovechar ubicación geográfica estratégica para convertirnos en un punto de servicios logísticos (como Panamá) Exportador de bienes intensivos en recursos naturales, con valor agregado. Exploración de nuevas oportunidades para la maquila. Desarrollo de industrias más intensivas en capital humano.

Hausmann y Rodrik (2005): Self-discovery in a development strategy for El Salvador Si pudiera invertir $10 millones, ¿en qué los invertiría? Promocionar nuevas actividades cubriendo los costos del auto-descubrimiento. Empresarios compiten por recursos para estudios de factibilidad. Criterios de selección: nuevas actividades, efectos derrame en otros sectores. Desarrollar mecanismos de financiamiento de riesgo BMI como banco de desarrollo y movilizar recursos de AFPs. Movilizar a la sociedad para resolver problemas de coordinación. Promover IED.

Algunas propuestas Cambios en la oferta educativa hacia carreras técnicas, con incentivos a la demanda. Mayores esfuerzos en entrenamiento y capacitación de alto nivel. Enfoque del BNDES con programas específicos. Propuesta integral de desarrollo de servicios logísticos.