La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia en la década de 1990 3er Simposio sobre la economía de la Costa Caribe Las finanzas públicas regionales Abril 24 de 2003 Juan David Barón R. Adolfo Meisel Roca

Contenido Evolución de la legislación sobre descentralización durante la década de 1990 La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación Comentarios finales

Evolución de la descentralización durante la década de 1990 La Constitución de 1991, mediante sus artículos 356 y 357, otorgó nuevas responsabilidades y recursos a los gobiernos territoriales profundizando el proceso de descentralización en Colombia. Se definió el Situado Fiscal para los departamentos. Se estableció la participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación como un porcentaje creciente. Además, se dieron algunos parámetros generales para la distribución de los recursos, entre ellos: usuarios actuales y potenciales, pobreza y esfuerzo fiscal. Destinación de recursos: básicamente salud y educación.

Evolución de la descentralización durante la década de 1990 Ley 60 de 1993 reglamentó la distribución de los recursos según los criterios mencionados en los artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991. Situado Fiscal: 15% repartido por partes iguales entre los departamentos y distritos. 85% según usuarios actuales, potenciales y esfuerzo fiscal. Destinación: educación (60%), salud (20%) y otros (20%).

Distribución y destino de recursos Evolución de la descentralización durante la década de 1990 Diagrama 1 Distribución y destino de recursos Azul: Ley 60 de 93 Rojo: Constitución 91 Verde: Alesina et al. (2000) Fuente: Ley 60 de 1993, Constitución Política de Colombia 1991, y Alesina et al. (2000)

Evolución de la descentralización durante la década de 1990 Participación municipal en ICN: - Municipios de menos de 50.000 hab. (5%) y los municipios del río Magdalena (1.5%). - 93.5% aprox. Habitantes con NBI (40%), grado de pobreza relativa (20%), población (22%) y eficiencia fiscal, administrativa y progreso en calidad de vida (18%). -Destinación: educación (30%), salud (25%), agua potable (20%), libre inversión social (20%) y educación física recreación (5%). lkjldgjsd sdfgnsfgn

Evolución de la descentralización durante la década de 1990 Varios autores han argumentado que el diseño de la descentralización contribuyó a la aguda crisis fiscal en los noventa: Lozano (2001), Echavarría et al. (2002) y Junguito et al. (1995), entre otros. Las transferencias de ley alcanzaron en el 2000 el 45% de los ICN, lo que no le daba margen al gobierno central para poder hacer ajustes fiscales. Otro problema fue la alta volatilidad que presentaron las transferencias, lo cual le impidió a las regiones asignar los recursos adecuadamente. dfa.dfhj adfdaf asfdja- añdlfkf

Evolución de la descentralización durante la década de 1990 El Acto Legislativo 01 de 2001 modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución. Ley 715 de 2001 determinó la forma de distribución de los recursos. Con esta normatividad se pretende solucionar los problemas de estabilidad macroeconómica, volatilidad de los recursos y duplicidad de funciones entre municipios y departamentos. El acto legislativo creó el Sistema General de Participaciones que reemplaza al SF, a las PICN y a las transferencias complementarias de SF

Distribución de recursos según Ley 715 de 2001 Evolución de la descentralización durante la década de 1990 Diagrama 2 Distribución de recursos según Ley 715 de 2001 Fuente: Ley 715 de 2001.

Evolución de la descentralización durante la década de 1990 El monto total del SGP, 11 billones de pesos aprox. en 2001, se reparte así: - 4% es para resguardos indígenas, municipios del río Magdalena, un programa de alimentación escolar y el FONPET. - 96% en tres fondos: educativo (58.5%), salud (24.5%) y propósito general (17%) Después de un periodo de transición (2002-2008), el SGP crecerá como un promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN en los cuatro años anteriores.

Evolución de la descentralización durante la década de 1990 ¿Por qué motivo adoptó Colombia un proceso de descentralización? - Eficiencia - Legitimidad del Estado - Equidad Sin embargo, no todos los objetivos se han logrado. En particular, el de equidad horizontal.

En teoría la descentralización podría crear dos problemas: La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia En teoría la descentralización podría crear dos problemas: - Generar inestabilidad macroeconómica - Aumentar las disparidades económicas regionales mediante una desbalanceada distribución de recursos entre regiones En Colombia, se ha discutido mucho sobre el efecto de la descentralización en las finanzas nacionales y casi nada sobre los efectos de la descentralización sobre las disparidades económicas.

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia La descentralización no abordó el tema de la equidad en forma explícita. El tema de la equidad regional sólo ha sido tratado implícitamente en el diseño de las transferencias en países como Colombia, Brasil, India, México. Anwar Shah(1998): “Estos mecanismos de transferencias combinan objetivos diversos y contradictorios en la misma fórmula y se quedan cortos en los objetivos individuales. Las fórmulas fracasan debido a la falta de estándares de igualación explícitos”.

PIB per-cápita departamental, 1990 y 2000 La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Cuadro 1 PIB per-cápita departamental, 1990 y 2000 Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE.

La dispersión se aumentó La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 1 Concentración del PIB per-cápita departamental Dispersión del Logaritmo del PIB departamental per-cápita, 1980 - 2000 La dispersión se aumentó Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE.

¿hacia dónde se fueron los recursos de la descentralización? La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia ¿hacia dónde se fueron los recursos de la descentralización?

Las regiones utilizadas… La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Mapa 1 Las regiones utilizadas… La información fue suministrada por el Ministerio de Hacienda, Dirección de Apoyo Fiscal La información por regiones incluye información departamental y municipal.

I. Totales = I. Corrientes + I. Transferencias + I. Capital La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 2 Ingresos totales per-cápita consolidado regional, 1987– 2000 (Miles de pesos de 2000) I. Totales = I. Corrientes + I. Transferencias + I. Capital Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 3 Ingresos tributarios per-cápita consolidado regional, 1987-2000 (Miles de pesos de 2000) Estatuto Orgánico Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Mapa 2 Ingresos tributarios per-cápita consolidado departamental (promedio 1996-2000) Fuente: Cálculos de los autores con base en información IGAC, DANE y Ministerio de Hacienda

Incluyen regalías y cofinanciación La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 4 Ingresos por transferencias per-cápita consolidado regional, 1987-2000 (Miles de pesos de 2000) Incluyen regalías y cofinanciación Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Mapa 3 Ingresos por transferencias per-cápita consolidado departamental (promedio 1996-2000) Fuente: Cálculos de los autores con base en información IGAC, DANE y Ministerio de Hacienda

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Mapa 4 Ingresos por regalías per-cápita consolidado departamental (promedio 1996-2000) Fuente: Cálculos de los autores con base en información IGAC, DANE y Ministerio de Hacienda

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 5 Ingresos tributarios más trasferencias per-cápita consolidado departamental, promedio 1996-2000 Bogotá recibe más transferencias per-cápita que uno de los departamentos más pobres… Bogotá recibe más transferencias per-cápita que uno de los departamentos más pobres… Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Minhacienda.

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 5 Los ricos pueden recoger más impuestos… Los ricos pueden recoger más impuestos Los ricos pueden recoger más impuestos Ingresos tributarios más trasferencias per-cápita consolidado departamental, promedio 1996-2000 Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Minhacienda.

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Mapa 3 Ingresos tributarios más transferencias per-cápita consolidado departamental (promedio 1996-2000) Fuente: Cálculos de los autores con base en información IGAC, DANE y Ministerio de Hacienda

No hay una relación clara entre nivel de ingreso y transferencias… La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 6 Relación entre ingresos por transferencias per-cápita y PIB per-cápita (Promedio 1996-2000) No hay una relación clara entre nivel de ingreso y transferencias… Debería ser.. Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

Los de mayor ingreso recaudan mayores impuestos La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 7 Relación entre ingresos tributarios per-cápita y PIB per-cápita (Promedio 1996-2000) Los de mayor ingreso recaudan mayores impuestos Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 8 Relación entre ingresos tributarios más transferencias per-cápita y PIB per-cápita, Promedio 1996-2000 Los departamentos con mayor nivel de ingresos tributarios más transferencias son lo que tienen más recursos para brindar bienestar a sus ciudadanos Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

Ahora, veamos si los recursos se van a los municipios más pobres… La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Ahora, veamos si los recursos se van a los municipios más pobres…

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia Gráfico 9 Participación municipal promedio per-cápita 1993-2000 en los Ingresos Corrientes de la Nación y porcentaje municipal de hogares con NBI en 1993 Debería ser así... Es así... Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación Teniendo en cuenta tanto las disparidades mostradas en la distribución de recursos de descentralización como en la actividad económica regional, consideramos necesario… introducir dentro del esquema de descentralización un componente “explícito” y transparente de compensación fiscal para los departamentos colombianos. Este tipo de fondos de compensación ha sido utilizado en varios países con el fin de combatir las disparidades económicas regionales (Ej.: Canadá, Australia, Suiza, Corea, Japón, Alemania.)

Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación El principio básico de este fondo debe ser el de dar a los departamentos más rezagados recursos adicionales para que puedan brindar mejores servicios a sus comunidades. Este fondo debe basarse en el nivel de ingresos tributarios y por transferencias per-cápita ya que en los primeros se encuentra gran parte de las disparidades fiscales regionales.

Ejemplo de compensación fiscal departamental: Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación Ejemplo de compensación fiscal departamental: El primer paso es definir un nivel mínimo de recursos per-cápita que deben tener los departamentos. En este caso se toma un promedio de los ingresos (por transferencias y tributarios) de 10 departamentos representativos (se excluyen los Nuevos Departamentos, los que reciben grandes recursos por regalías y los de más altos ingresos)…

10 departamentos representativos Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación Cuadro 3 Cálculo del nivel mínimo garantizado con base en ingresos por transferencias y tributarios (promedio 1996-2000) 10 departamentos representativos El nivel mínimo garantizado que debería tener un departamento es de 149.746 pesos por habitante (Pesos de 2000) Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.

Nivel mínimo: $149.746 pesos por habitante Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación Gráfico 10 321.780 pesos por habitante Ejemplo: Mecanismo de compensación para la equidad basado en ingresos tributarios más transferencias per-cápita, promedio 1996-2000 102.320 pesos por habitante Nivel mínimo: $149.746 pesos por habitante Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.

PIB per-cápita departamental, 1990 y 2000 Cuadro 3 PIB per-cápita departamental, 1990 y 2000 Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE.

Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación En el ejemplo, el fondo transferiría recursos adicionales a 10 departamentos, de la siguiente forma: Cuadro 4 Departamento Recursos Propios Diferencia con nivel mínimo Población Compensación N. SANTANDER 102,317 47,428 1,143,101 54,215,212,478 NARIÑO 107,672 42,074 963,498 40,538,215,350 CHOCÓ 117,522 32,224 149,412 4,814,634,877 MAGDALENA 118,818 30,928 824,273 25,493,114,629 RISARALDA 121,128 28,618 911,799 26,093,591,564 CAUCA 122,537 27,209 949,303 25,829,281,135 CALDAS 130,488 19,258 1,081,331 20,823,807,161 CAQUETÁ 132,603 17,143 367,814 6,305,336,511 SUCRE 135,247 14,499 558,653 8,099,712,768 CESAR 142,549 7,197 800,788 5,763,039,902 PUTUMAYO 149,728 18 134,875 2,431,043 TOTAL 217,975,946,375 Pesos del año 2000 Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.

Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación En el ejemplo, el fondo transferiría recursos adicionales a 10 departamentos, de la siguiente forma: Cuadro 4 Departamento Recursos Propios Diferencia con nivel mínimo Población Compensación N. SANTANDER 102,317 47,428 1,143,101 54,215,212,478 NARIÑO 107,672 42,074 963,498 40,538,215,350 CHOCÓ 117,522 32,224 149,412 4,814,634,877 MAGDALENA 118,818 30,928 824,273 25,493,114,629 RISARALDA 121,128 28,618 911,799 26,093,591,564 CAUCA 122,537 27,209 949,303 25,829,281,135 CALDAS 130,488 19,258 1,081,331 20,823,807,161 CAQUETÁ 132,603 17,143 367,814 6,305,336,511 SUCRE 135,247 14,499 558,653 8,099,712,768 CESAR 142,549 7,197 800,788 5,763,039,902 PUTUMAYO 149,728 18 134,875 2,431,043 TOTAL 217,975,946,375 Equivale al 5.6% del total de las transferencias a las entidades territoriales Pesos del año 2000 Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.

Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación Temas a tener en cuenta: Recursos para el fondo Diseño de la fórmula para no incentivar la pereza fiscal de los departamentos Condicionalidad de los recursos de compensación

Comentarios finales La descentralización de los noventa no llevó a reducir las disparidades económicas en Colombia. Colombia es un país con grandes disparidades económicas, las cuales aumentaron en la década de 1990. Es necesario que Colombia tenga una política económica regional “explícita” que contribuya a reducir las disparidades inter-regionales en materia de desarrollo económico.

Comentarios finales Se requiere introducirle correctivos a la descentralización para que ésta se convierta en un instrumento de reducción de las disparidades regionales. Si eso no ocurre, los ciudadanos van a emigrar hacia aquellas ciudades que les brinden más y mejores servicios públicos.

Comentarios finales Una forma de ajustar la descentralización y lograr equidad es la creación de un fondo de compensación inter-regional que en forma explícita y clara le garantice a las regiones más rezagadas recursos adicionales para la prestación de servicios sociales a la comunidad.

Fin

La altura representa los hogares con NBI en 1993. ¿Cuál ha sido el efecto de la descentralización sobre las disparidades regionales? Mapa 4 La altura representa los hogares con NBI en 1993. El rango de colores representa la PICN promedio 1993 - 2000

El efecto de la descentralización sobre las disparidades regionales en Colombia

El efecto de la descentralización sobre las disparidades regionales en Colombia Gráfico

¿Cuál ha sido el efecto de la descentralización sobre las disparidades regionales?

La distribución del situado fiscal ha sido inequitativa entre departamentos Situado fiscal 1999 vs. NBI* Antioquia Bogotá Valle Córdoba Chocó Putumayo más pobres *NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas mide la incidencia de la pobreza a través de las carencias físicas

Los departamentos que han utilizado el FEC no son los más pobres Quindio Putumayo Caquetá Chocó Bogotá Antioquia Cauca