Julio 2011 La Política Tributaria en el Perú: Diagnóstico y Propuestas Dr. César Peñaranda Castañeda IEDEP

El Diagnóstico Propuesta de Reforma Tributaria LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN EL PERÚ: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA IEDEP

Cinco Problemas Centrales 3 Por debajo del promedio de AL Puesto 86 de 183 países en materia tributaria Gasto Tributario 2.04% del PBI 60.9% de la economía es informal 64% de los ingresos tributarios son impuestos indirectos Bajos niveles de presión tributaria Alta Informalidad Sesgo regresivo Gran cantidad de beneficios tributarios Excesivas formalidades y Procesos engorrosos

Baja Presión Tributaria Baja Presión Tributaria4 Fuente: Perspectivas Económicas de América Latina OCDE 2009, BCRP Elaboración: IEDEP/CCL Presión Tributaria** (% PBI) Presión Tributaria** (% PBI) Baja capacidad recaudatoria. ** Incluye las contribuciones a la seguridad social. Desde 1980 la presión tributaria en el Perú no supera el 18% del PBI. Ingresos Tributarios* (% PBI) * No incluye las contribuciones a la seguridad social.

Presión Tributaria del Primer Mundo Presión Tributaria del Primer Mundo5 Fuente: Perspectivas Económicas de América Latina OCDE 2009 Elaboración: IEDEP/CCL Tasa Total de Impuestos* a las empresas 2009 (%) Sin embargo, la presión tributaria en el Perú es muy alta si solo se considera al sector formal. Similar a la de países del primer mundo … * Esta variable es una combinación de impuestos a las utilidades, impuestos laborales, contribución social y otros impuestos a las empresas. Gastos del Gobierno 2009 (% PBI) … pero estos países otorgan a su población un mayor acceso a servicios públicos de calidad. PERUOCDEPERUOCDE PERUOCDE PERUOCDE SaludEducación Seguridad Protección social

La carga tributaria que soportan los agentes económicos es muy desigual 6 Fuente: SUNAT Elaboración: IEDEP/CCL Contribuyentes Inscritos con RUC según tamaño de contribuyente 2010 Recaudación del IR 3era Cat según tamaño de contribuyente (% del total) Recaudación del IR 3era Cat según tamaño de contribuyente (% del total) Menos del 1% de la base de contribuyentes (14,402 empresas) en el país lo representan los “principales contribuyentes”… … sin embargo, este grupo explica casi el 90% de lo recaudado por concepto de IR en la última década. Solo 249 empresas explican el 40% de la recaudación del IR.

Alta informalidad: Perú es la sexta economía más informal en el mundo, tercera en América Latina* Fuente: Schneider 2005 Elaboración: IEDEP/CCL 7Mayor Tamaño de la Informalidad por Grupos de Países (% PBI) Menor OECD América Latina Asia Emergente Europa Central y del Este Grecia EE.UU Tailandia Singapur Georgia Rep. Checa Bolivia Chile 60.9 * Sobre una muestra de 145 países.

Alto nivel de evasión Alto nivel de evasión Fuente: CEPAL, DGI Uruguay, SUNAY Elaboración: IEDEP/CCL 8 Fuente: BCRP, INEI Estimados : IEDEP/CCL Evasión IVA en América Latina (% de la recaudación potencial) Evasión IVA en América Latina (% de la recaudación potencial) 37% 20% 22% 18% 20% MÉXICO (2006) CHILE (2009) COLOMBIA (2008) ARGENTINA (2007) PERÚ (2008) 32% ECUADOR (2005) VENEZUELA (2004) 66% 18% URUGUAY (2009) La evasión del IGV le cuesta al Perú 3.7% de su PBI (S/. 13,712 mills). Estimación Contrabando en el Perú 2009 US$ 480 Millones 62% 25% 3% 10% Puno y Zona Norte Tacna Convenio Peruano Colombiano Otras Fuentes* * Aduana marítima y aérea Agro, industria y comercio son los más afectados.

Amplio margen para recaudación potencial Amplio margen para recaudación potencial9 Fuente: CEPAL Elaboración: IEDEP/CCL Carga Tributaria Efectiva y Potencial en países de América Latina (% PIB) Diferencia en p.p 16.7 Carga Tributaria Efectiva Carga Tributaria Potencial VENEZUELA MÉXICO CHILE COLOMBIA PERÚ 2010 AMÉRICA LATINA Diferentes estudios demuestran que el nivel de recaudación potencial de los países de la región es más alto que la recaudación efectiva. Habría margen para aumentar la capacidad redistributiva del Estado por potenciales mayores recursos ECUADOR PARAGUAY

Sesgo regresivo de la estructura tributaria 10 Fuente: BCRP, SUNAT Elaboración: IEDEP/CCL Estructura de los Ingresos Tributarios en el Perú* 2010 (% del total) Nuestro sistema tributario mantiene un sesgo hacia impuestos indirectos (64%), fuertemente concentrado en lo recaudado por concepto de IGV (49%). * Monto neto de devoluciones

Sesgo regresivo de la política tributaria Sesgo regresivo de la política tributaria811 Fuente: CEPAL, SUNAT Elaboración: IEDEP/CCL Perú y OECD: Estructura Ingresos Tributarios (%) En economías con alto nivel de informalidad es muy común encontrar sus ingresos tributarios concentrados en impuestos indirectos como el IVA… Recaudación Impuesto a la Renta según Tipo de Contribuyente (% total) PERÚ AMÉRICA LATINA OECD … y una baja recaudación del IR concentrado en empresas.

Importancia relativa de los aranceles se diluye por apertura comercial 12 Fuente: MEF, BCRP Elaboración: IEDEP/CCL Tasa Arancelaria Nominal (%) Recaudación por Derechos Arancelarios (% PBI) Recaudación por Derechos Arancelarios (% PBI) Debe continuarse con la reducción arancelaria en pro de incrementar la competitividad de la actividad productiva.

Los ingreso fiscales son muy sensibles a las condiciones externas 14 Fuente: MEF, SUNAT, FMI Elaboración: IEDEP/CCL Elasticidad Ingresos Fiscales PBI 1.09 Recaudación Tributaria y Cotización Internacional de los Metales (Var %) Ingresos del Gobierno General vinculado a commodities* (% total de ingresos) * Proveniente de las actividades mineras y de hidrocarburos Precio Minerales 1.99 Precio Cobre 10.8 Precio Zinc 9.0 Precio Oro 3.4 Var. en p.p Mills soles /ctv. US$ Mills soles /US$

La actividad extractiva es la segunda principal fuente de recursos para el fisco 14 Fuente: SUNAT, BCRP Elaboración: IEDEP/CCL Tributos Internos según Actividad Económica 2010 (% total) 0.9% 0.7% 20.2% 19.4% 5.4% 14.5% 38.9% Agropecuario Pesca Minería e Hidrocarburos Industria Construcción Comercio Servicios IR de 3ra categoría* según actividad económica 2010 (Mills S/.) Ratio de carga tributaria* * Minería e Hidrocarburos Resto de Sectores ** Un ratio mayor a uno significa que la contribución tributaria del sector es mayor a su participación en el PBI. * Incluye regularización del IR.

Sector minero enfrenta alta carga tributaria Fuente: IPE Elaboración: IEDEP/CCL 15 Tasa de carga efectiva al inversionista por países, 2010 (%) Tasa de carga efectiva al inversionista por países, 2010 (%) En el Perú la tasa de carga efectiva (que incluye el impuesto a la renta, el impuesto a los dividendos, la distribución de utilidades a los trabajadores, las regalías y el aporte voluntario) puede ser hasta el 64% de la renta minera. Participación de la Minería en la Recaudación Total* (% del total) Participación de la Minería en la Recaudación Total* (% del total)... no obstante, las políticas favorables a la nueva inversión minera permitieron que la recaudación proveniente del sector minero se duplicara. * Incluye impuestos a la renta de tercera categoría, otros impuestos a la renta, las regalías y el aporte voluntario.

¿Las empresas agentes recaudadores? 16 Fuente: SUNAT, Doing Business 2011 Elaboración: IEDEP/CCL Las empresas se crean para producir, bienes o servicios, generar empleo… no para recaudar impuestos, ello le corresponde a la SUNAT, además de dar un adecuado servicio. Responsabilidad de la Recaudación del IGV (Mills S/.) * A través del sistema de pago adelantado del IGV (retenciones, detracciones y percepciones). Tiempo requerido para declarar y pagar Impuestos (horas por año) … empero, mientras en Perú se invierte más de una hora por día en atender obligaciones fiscales, en otros países es mucho menos. Las trabas y complejidades son significativas. Puesto 86 de 183 países en el indicador de pago de impuestos

El problema actual no es insuficiencia de ingresos fiscales Resultado del SPNF: * (% PBI) Resultado del SPNF: * (% PBI) Fuente: BCRP, MEF Elaboración: IEDEP/CCL Presupuesto Público, Ingresos y Gastos (Millones S/.) Presupuesto Público, Ingresos y Gastos (Millones S/.) * 2011: estimado Históricamente el Perú fue un país deficitario. Entre el 2006 y 2008 se registró superávit fiscal. En 2009 y 2010 el país experimentó nuevamente déficit fiscal con tendencia decreciente. Se proyecta que el 2011 cerrará con superávit de 0.2%. Recaudación Gastos Ctes. Gastos Capital Presupuesto** FEF Var % 28,409 56,357 6,262 27, ,475 72, , ,85735, ,059 Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) (Millones US$) Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) (Millones US$) Var % ** El presupuesto de 2011 se incrementó en 8.0% respecto al

El problema es de eficiencia y eficacia en el gasto Fuente: MEF,-SIAF Elaboración: IEDEP/CCL Ejecución de Inversiones en relación al Marco Presupuestal: Año 2010 Ejecución de Inversiones en relación al Marco Presupuestal: Año 2010 Con los mismos recursos se pueden hacer más y mejores gastos sociales y de inversión.18 Ejecución de Inversiones en relación al Marco Presupuestal: Año 2011* Ejecución de Inversiones en relación al Marco Presupuestal: Año 2011* * Porcentaje de avance al I semestre 2011 % promedio: 28.2%

La inefectividad de la política redistributiva lo explican cuatro elementos: Baja presión tributaria Sistema tributario regresivo Alto nivel de evasión e informalidad Ineficiente, ineficaz e inequitativo gasto público Ineficiente, ineficaz e inequitativo gasto público La política tributaria no ha cumplido su rol redistributivo 19 Índice Gini antes y después de impuestos y transferencias, 2008 (en puntos) En América Latina la política tributaria y fiscal no ha sido efectiva en términos de redistribución de la renta generada Fuente: CEPAL Elaboración: IEDEP/CCL 4

Requerimos un Estado del primer mundo 20 Es imperativo para coadyuvar al crecimiento alto, sostenido e inclusivo tener un Estado que cumpla las tres “E”: Eficiente: Para optimizar el uso de los recursos y generar excedentes para extender su acción y/o generar ahorro para política anticíclica. Eficaz: Que se cumplan los objetivos y metas. Equitativo: Para evitar sesgos y favorecer a los más necesitados. Fuente: César Peñaranda C. "Agenda Económica para el Cambio“

El Diagnóstico Propuesta de Reforma Tributaria LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN EL PERÚ: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS IEDEP

Sistema Tributario Óptimo 22  De acuerdo con la teoría económica el sistema tributario debe cumplir con las siguientes características: Eficaz Eficaz Equitativo Equitativo Simple Simple  De acuerdo con los principios tributarios que establece la Constitución: Legalidad Legalidad Igualdad Igualdad Capacidad contributiva Capacidad contributiva No confiscatoriedad No confiscatoriedad Respeto a los derechos de la persona Respeto a los derechos de la persona  Las normas que no respeten los principios tributarios carecen de efecto desde que fueron publicadas (sentencia del TC Exp AI/TC – Anticipo Adicional).

Propuesta de Reforma Tributaria 23 Elaboración: IEDEP/CCL Reforma Tributaria Integral: Objetivos Corregir sesgo regresivo3 Ampliar la base de contribuyentes2 Incrementar la recaudación tributaria 1 Modernizar y simplificar la administración tributaria4

Políticas concretas: Impuestos 24   Renta Debe constituirse en el impuesto más relevante. Revisar las tasas, los descuentos y su progresividad con base en estudio específico (Curva de Laffer). La Política Tributaria debe basarse en tres impuestos: Los ajustes de las tasas deben realizarse pari passu con la reducción de la informalidad para no afectar la recaudación.   IGV Reducir progresivamente la tasa, analizando su impacto en la recaudación (Curva de Laffer).   ISC Su tasa y aplicación debe responder estrictamente al propósito de corregir externalidades negativas en la actividad económica.

Causas Causas de la informalidad económica 25 Elaboración: IEDEP/CCL Incremento de la Informalidad Sistema Tributario Inadecuado Rigidez Laboral Barreras Burocráticas Costos Costos Costos Alto subempleo Carencia de beneficios sociales Evasión tributaria Baja presión tributaria Impacto en costos reales Baja productividad Carencia de Títulos de Propiedad Costos Marginados de la economía formal No sujetos de crédito

Políticas concretas: Aranceles 26   El objetivo del arancel no es recaudatorio, sino orientar la asignación de recursos, la búsqueda de la eficiencia en la actividad productiva. Tendencia a cero por TLCs   Como tal, su nivel debe ser bajo, con mínima dispersión.

Políticas concretas: Exoneraciones e Impuestos Antitécnicos 27   Exoneraciones Tributarias Definir la forma y el plazo para eliminar las exoneraciones tributarias (actualmente estarían bordeando el 10% del presupuesto nacional). Precisar esquemas sustitutos en casos específicos (Amazonía).   Impuestos Antitécnicos Eliminar el Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN) y el Impuesto a las Transacciones Financieras.

Políticas concretas: La SUNAT 28   Administrativa Tributaria Simplificar y modernizar los procesos y desterrar los formalismos que prevalecen sobre las cuestiones esenciales o de fondo, haciendo intolerable el sistema impositivo para el contribuyente formal. Fundamental para reducir la informalidad. El incumplimiento de formalidades debe sancionarse con multa y no con el desconocimiento del derecho a deducir gasto, costo o crédito fiscal.   Drástico con el evasor El código y las leyes tributarias deben ser drásticas y ejemplares para con el evasor, el contrabandista, y en general con todo el que se desenvuelva al margen de la ley. Es deber del contribuyente atender la carga fiscal, pero sin abusos ni excesos que afecten sus derechos constitucionales. Deben mejorarse los sistemas de información.   Sistema de Pagos Adelantados del IGV Fijar fecha de eliminación sin prorroga. En el ínterin debe revisarse las tasas aplicadas por los sistemas de retención, detracción y percepciones, y los costos administrativos asociados, pues resultan cargas excesivas para las empresas.

Políticas concretas: Impuesto Predial 29   Tributación Municipal La reforma tributaria debe comprender la revisión de la tributación municipal, concretamente lo pertinente al impuesto predial. Examinar la base impositiva y las tasas. Se deben respetar los lineamientos para el cobro de arbitrios en función de los criterios expuestos por el TC y el INDECOPI.

Fuentes Potenciales de Ingresos tributarios 30 Fuente: SUNAT, MEF, BCRP Elaboración: IEDEP/CCL 20.1% 14.8% Presión Tributaria* (% PBI) * No incluye las contribuciones a la seguridad social. ACTUAL POTENCIAL 5.3% ADICIONALES

A MANERA DE CONCLUSIÓN Se Requiere: UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL, NO AJUSTES PARCIALES QUE PROFUNDIZAN LOS PROBLEMAS DEBE OTORGARSE PRIORIDAD A LA REDUCCIÓN DE LA INFORMALIDAD ES INDISPENSABLE LA REFORMA DEL ESTADO 2 1 3

Julio 2011 La Política Tributaria en el Perú: Diagnóstico y Propuestas Dr. César Peñaranda Castañeda IEDEP