Descentralización fiscal y alternativas desde las regiones Epifanio Baca Tupayachi Noviembre de 2014

EL CRECIMIENTO ECONOMICO SE DESACELERA El crecimiento de la economía será menor al previsto a inicios de año. En el MMM 2014-2016 se esperaba un crecimiento para el 2014 entre 6 y 5%, pero en el MMM 2015-2017 (Revisado ) se proyecta un crecimiento de 4.2%. Gran parte de analistas indican que apenas llegaremos al 3%. Para el 2015 se proyecta, optimistamente, un crecimiento de 6%, basado en la esperanza de que empiecen grandes proyectos mineros: Las Bambas, Toromocho, Constancia, Ampliación Cerro Verde… El MMM Revisado 2015-2017 (agosto 2014) incrementó la presión tributaria esperada para el 2014: de 15.8% a 16.7% del PBI. Aun cuando el crecimiento del PBI esperado disminuye, la proyección de la recaudación pasa de 97.33 mil millones de NS a 97.70 millones.

LOS SUPUESTOS DEL MMM 2015-17 Revisado La inversión pública crecerá 9.9% en promedio durante 2015-2017. Entre el 2015 y 2017, el incremento anual promedio del gasto estará en alrededor de S/. 12 mil millones, de los cuales el 51% se destinará al gasto de capital. El gasto no financiero del Gobierno General crecería, en promedio, 6,8% real durante el periodo 2015-2017, por encima del PBI (6.1%), con lo cual entre el 2013 y 2017 el gasto público se habrá expandido en S/. 50 mil millones más. En suma, el panorama económico para el 2015 y los próximos años avizora un crecimiento menos y, por tanto, creciente restricciones en el presupuesto público, principalmente para regiones que reciben canon (el precio del petróleo ya esta en 70 dólares)

RECAUDACIÓN DE TRIBUTOS INTERNOS TOTAL Y DE MINERÍA E HIDROCARBUROS 2006 – 2014 Año base = 2006

Hasta el 2008, mas del 90 % de las transferencias intergubernamentales contaban con esquemas determinados de distribución. A partir del 2009, estas transferencias representan una tercera parte y crecen las transferencias discrecionales del MEF. Transferencias Intergubernamentales a los gobiernos subnacionales S/. Millones Fuente: Transparencia Económica.

1. La distribución del presupuesto público 2015 aumenta la recentralización

PRINCIPALES CONCLUSIONES El Proy. Ley de Presupuesto Publico para el 2015 tiene una clara orientación recentralista, siendo los más perjudicados los gobiernos locales y en especial aquellos que dependen de los recursos del canon minero. El 2014 fue similar El presupuesto para el 2015 aumenta en S/. 11,687 millones respecto al año anterior, y ¿cómo se distribuye este monto? Para el gobierno nacional se decide un incremento de S/. 12,149 millones que solo en parte se explica por la mayor asignación para Educación, Salud y Seguridad que se manejan centralmente. Las municipalidades son golpeadas con una reducción de S/. 1,133 millones, mientras que a los gobiernos regionales les dan un pequeño aumento de S/. 671 millones.

PRINCIPALES CONCLUSIONES El PP 2015 no prevé ningún mecanismo de compensación para contrarrestar la disminución de recursos de los gobiernos locales producto de los menores ingresos por canon y regalías mineras. El camino elegido es que desde el gobierno nacional el MEF distribuya los recursos utilizando una variedad de fondos que controla, llevando a las municipalidades a un escenario de “negociación” por recursos, no se conoce con claridad los criterios y parámetros de distribución. El PP 2015 trae un incremento significativo de los recursos para los sectores Educación, Salud y Seguridad, lo que nos parece acertado considerando la urgente necesidad de mejorar dichos servicios. El indicador más claro de la recentralización del presupuesto es que el presupuesto público no previsional ni financiero asignado al gobierno nacional ha pasado de 59.9% en 2013 a 68% en 2015.

PRINCIPALES CONCLUSIONES Entre el 2015 y 2017, se estima un incremento anual promedio del gasto estará en alrededor de S/. 12 mil millones, de los cuales el 51% se destinará al gasto de capital. Manejado desde el GN?? Lo anterior es posible porque los tributos internos están creciendo de manera sostenida, sin embargo, los tributos mineros han disminuido fuertemente, afectando negativamente a las zonas que reciben canon minero. Dentro de las inversiones públicas cerca de una cuarta parte de ellas serán APP, pero los gobiernos regionales participan con menos del 4% de las APP generadas. Hay un proceso de privatización del gasto publico, manejado desde el gobierno nacional.

PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO SEGÚN PROYECTOS DE LEY POR NIVELES DE GOBIERNO 2006-2015 Fuente: MEF

(Por niveles de gobierno y en porcentajes) DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO NO FINANCIERO NI PREVISIONAL Y RESERVA DE CONTINGENCIA (Por niveles de gobierno y en porcentajes)

PIA DE LOS GOBIERNOS LOCALES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO 2010 – 2015 (En millones de nuevos soles)

PIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO 2010 – 2015 (En millones de nuevos soles)

Los temas sociales han ganado presencia en el gasto público.

EL PRESUPUESTO del GOBIERNO REGIONAL de Cusco 2. El presupuesto público 2015 para el departamento de Cusco EL PRESUPUESTO del GOBIERNO REGIONAL de Cusco

El PIA del gobierno regional en los últimos 8 años se ha incrementado en un 92%, pasando de 676 millones de NA el 2007 a 1,295 millones de NS el 2015. Pero, para el 2015 presenta una ligera disminución de 51 millones de NS respecto al 2014. Fuente: SIAF Amigable. MEF. Anexos del Proyecto Ley de Pto 2015. “DistGeoGob”

En el GOBIERNO REGIONAL hay una creciente BRECHA entre gasto ejecutado y PIA. La ejecución del GR se ha incrementado en 162.75 millones/año, mientras el PIA se incrementó en 93.62 millones/año. Se están consumiendo los saldos y deudas… Fuente: SIAF Amigable. MEF. Anexos del Proyecto Ley de Pto 2015. “DistGeoGob”

EL PRESUPUESTO EN LOS GOBIERNOS LOCALES DE CUSCO

El PIA para los gobiernos locales en el 2015 (2,251 millones NS) disminuye en 301 millones respecto al 2014, y más aún respecto al del 2013 (2,686 millones NS) Nota de elaboración: La fuente para la información del 2007-2014: SIAF Amigable. La fuente para el PIA 2015: El Anexo “DistGeoGob” del Proyecto Ley de Presupuesto Público 2015.

La BRECHA entre gasto ejecutado y PIA aumentara el año 2014 La BRECHA entre gasto ejecutado y PIA aumentara el año 2014. El gasto ejecutado aumenta en 416.85 millones/año, mientras el PIA lo hace en 266.17 millones/año. Se consumen saldos y deuda. Nota de elaboración: La fuente para la información del 2007-2014: SIAF Amigable. La fuente para el PIA 2015: El Anexo “DistGeoGob” del Proyecto Ley de Presupuesto Público 2015.

EL PRESUPUESTO del GOBIERNO NACIONAL en Cusco

En el periodo el PIA de los pliegos del GN en el departamento se ha multiplicado por 5.8 veces. El pico lo tuvo el 2010 con 2,312 millones. Contrariamente a la tendencia para los GR y GL el PIA del GN para el 2015 se incrementa fuerte.

Entre 2013-2015 la presencia del gobierno nacional realizando gastos en el Cusco aumenta. Proceso contrario a descentralización. PIA 2007-2015 de tres niveles de gobierno y su tendencia. Departamento de Cusco. En millones de nuevos soles Fuente: SIAF Amigable. MEF. Anexos del Proyecto Ley de Pto 2015. “DistGeoGob”

3. INVERSIONES PUBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE CUSCO 2004 - 2014

Transferencias del Gobierno Nacional al departamento Cusco Transferencias del Gobierno Nacional al departamento Cusco. 2004 – 2015, Por tipo de recursos (Millones de nuevos soles) Fuente: Transparencia Económica Nota: Para el 2014, las transferencias son al mes de octubre, estimando que el total de transferencias este cerca a los S/. 2,800 millones. El dato para el 2015, es estimado por el Ministerio de Economía y Finanzas. Ver RD 013_2014EF5001.

Millones de nuevos soles Distribución de las transferencias del gobierno nacional al departamento de Cusco. 2004 – 2015 (Acumulado). Por municipalidades y gobierno regional Millones de nuevos soles Fuente: Transparencia Económica

Municipalidades y Gobierno Regional. Millones de nuevos soles Presupuesto de Inversiones por rubro de financiamiento. 2007 – Setiembre 2014 Municipalidades y Gobierno Regional. Millones de nuevos soles Fuente: Transparencia Económica

4. LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACION FISCAL

LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACION FISCAL La descentralización fiscal busca que los GSN tengan mayor autonomía presupuestaria, la cual esta disminuyendo crecientemente. La mayor autonomía debe estar acompañada de responsabilidades, mejora en la calidad de los servicios y rendición de cuentas. Las propuestas de redistribución del canon y del presupuesto deben considerar tres objetivos mayores: (i) mejora de la equidad en asignación del presupuesto; (ii) estabilización del gasto en el mediano plazo (fondos de estabilización, fondos de ahorro); (iii) mejora de la asignación del gasto y de la calidad del mismo.

Objetivos Estratégicos Asignación de Recursos Tributación Municipal Componentes Asignación de Recursos   Ajustar progresiva y crecientemente la asignación de recursos públicos entre niveles de gobierno y entidades de cada nivel con base en necesidades ciudadanas y responsabilidades relativas de gasto. 1. Contar con la información que permita cuantificar los recursos para el logro de objetivos y metas de funciones primordiales del Estado. 2. Contar con procedimientos que mejoren continuamente la asignación de recursos según necesidades relativas de gasto. 3. Incorporar criterios tipológicos para asignar transferencias a los gobiernos locales. Tributación Municipal Incrementar la eficiencia y eficacia de las administraciones tributarias municipales. 1. Asegurar el desarrollo institucional y del personal de las administraciones tributarias municipales. 2. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias a nivel local. 3. Controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias a nivel local. 4. Mejorar la prestación de los servicios públicos locales. Ampliar la base y aumentar la equidad de los principales tributos municipales 5. Optimizar el diseño de la política tributaria municipal.

Transferencias Fiscales Intergubernamentales   Readecuar las transferencias actuales en un sistema integrado y equitativo, definido por reglas estables, predecibles y objetivas de asignación, estableciendo para cada transferencia un objetivo específico y claro. 1. Enfrentar la inequidad generada por el canon y regalías. 2. Evaluar la implementación de fondos de estabilización de ingresos por canon y regalías. 3. Asignar las transferencias a los gobiernos subnacionales mediante reglas estables, predecibles y objetivas. 4. Atribuir objetivos claros y específicos a las transferencias de nivelación e incentivo. 5. Mejorar eficiencia y efectividad de las transferencias asociadas a políticas nacionales y sectoriales. Gasto orientado a Resultados Contribuir a fortalecer la asignación presupuestaria bajo principios de eficiencia y sostenibilidad del gasto público. 1. Fortalecer la planificación por resultados en las dimensiones sectorial y territorial en un marco de gestión por resultados para el desarrollo. 2. Fortalecer el diseño y la coordinación de programas presupuestales por resultados en los tres niveles de gobierno. 3. Fortalecer el enfoque de presupuesto multianual basado en programas por resultados. 4. Diseñar e implementar el sistema de seguimiento y evaluación del desempeño y rendición de cuentas con enfoque de resultados en los tres niveles de gobierno.

Millones de nuevos soles Transferencias del gobierno nacional al departamento de Cusco, 2004 – 2015 Por nivel de gobierno Millones de nuevos soles Fuente: Transparencia Económica

Presupuesto de Inversiones por FUNCION. 2007 – Setiembre 2014 Municipalidades y Gobierno Regional. Millones de nuevos soles Fuente: Transparencia Económica