Políticas Públicas con enfoque de derechos Una aproximación conceptual y metodológica Carlos Alza Barco MSc en Regulación 26 Mayo, 2009

Leyes Planes Metas y objetivos Cursos de acción” Ley Presupuesto Decisión política …política pública es… Lineamientos

“los procesos decisionales son (…) el resultado de interacciones múltiples en las que participan muchos actores (políticos electos, funcionarios de todos los niveles, pero también partidos, grupos de interés, expertos, académicos, medios de comunicación…) de manera simultánea. Se “burocratizan” los procesos políticos, se “politizan” los procesos burocráticos, se “socializan” unos y otros.” (Subirats)

 Acción: práctica, no sólo discurso  Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats: 1994, 41).  Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos  Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención pública: generan valor público

 Integrada por especialistas con un mismo interés activo en cierta política o en un conjunto de políticas relacionadas.  Y en la que se realiza la innovación conceptual. Think tank Universidades Expertos Centros de investigación Comunidades de expertos Colegios Profesionales Partidos Políticos Org. de Sociedad Civil

 Como un proceso Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las PP De decisiones Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solución, la implementación, los juicios evaluativos).

Problemas Resultados Proceso de diseño e implementación de soluciones al problema Necesidades situaciones demandas Problemas solucionados (o no solucionados) Participantes/ roles Decisiones Ejercicio autoridad Negociación Análisis Interacción

Establecimiento de agenda Especificación de alternativas Ejecución de Programas Evaluación resultados Toma de decisiones autorizadas Provisión de autoridad y recursos “¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas? Un método popular en los últimos años es el de separar la elaboración de las políticas públicas en sus distintas fases y después analizar cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la acción, como proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente ´como se evalúan las políticas” (Lindblom:1991, 11). Fase pre- decisional Fase decisional Implementación / evaluación

Riesgo de concebir elaboración de políticas públicas como proceso ordenado y racional (paso a paso) 1. Fases de elaboración e implementación se mezclan Problemas reformulados a partir de la implementación Implementación genera nuevos problemas para la agenda Las soluciones generan nuevos problemas La implementación abre la puerta a nuevas alternativas Las alternativas moldean los problemas (Lindblom: 1991)

2. Los actores no coinciden plenamente sobre los problemas, alternativas y decisiones Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas Negociación e imposición de decisiones Distintas oportunidades para progresar en la agenda 3. Múltiples factores influyen de diversa manera en el proceso Cambio de proyectos políticos Influencia de intereses privados / grupos de interés Control burocrático sobre la implementación Cambios en la opinión pública Nuevas investigaciones / tecnologías Difusión de ideas / transferencia de políticas

“Vamos a estudiar la elaboración de las políticas públicas como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos límites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado “políticas públicas.” (Lindblom: 1991, 13)

Regulatorias Redistributivas Políticas Constituyentes (añadida en 1972) Distributivas Lowi (1964) clasifica las políticas públicas: (enfoque politológico)

Simbólicas: respuestas terapéuticas a la sociedad y a los grupos que presionan. No identifican entidades responsables, sin cronograma, sin recursos. Operativas: gran especificidad en objetivos, proceso de ejecución y medición de logros en plazos bien definidos. Edelman (1971) clasifica las políticas públicas:

CriterioTipo de Política Por proyección Temporal Políticas de Estado Políticas de Gobierno (Política General de Gobierno) Por nivel de cooridinación Políticas Sectoriales Políticas Multisectoriales Políticas Transectoriales Por nivel de gobierno Políticas Nacionales Políticas Regionales Políticas Locales Referencia: Constitución Política Ley No , Ley de Bases de la Descentralización. Ley No , Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Ley No , Ley Orgánica de Municipalidades. Ley No , Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. D.S. No PCM Elaboracion Propia

Sociales Económicas De Gestión Salud Educación Vivienda etc. Fiscales (MEF) Monetarias o cambiarias (BCR) Planificación del gasto y Gestión financiera Servicio civil y relaciones laborales Presupuesto y recaudación Organización y métodos Auditoría y evaluación (MEF y BCR) - Crecimiento del PBI sostenido - Inflación baja - Alto nivel de empleo - Cuentas externas en equilibrio -Estructura tributaria - Gasto público -Tasa de crecimiento de la emisión monetaria - sistema cambiario - sistema de tasas de interés - Satisfacción de necesidades - Alivio de la pobreza Elaboracion Propia

-Ideas que subvierten el status quo oDemostraciones de evidencia experimental oFuerza lógica oPoder retórico -Presión de intereses -Cambios en el hábitat que hace obsoletas algunas políticas y exige cambios oCambios económicos oAvances tecnológicos -Autodestrucción oFallos burocráticos oDeficiencias integrales de la estrategia Hood, C. ”Administrative Analysis”

TIPOSDispositivos aspiracionales Dispositivos operacionales Instrumentos de Política Acuerdo NacionalPlanes Programas Lineamientos de Politicas Normas legales Organos y entidades Metas (documentos) de gestion presupuestaria Directivas Decisiones de gestión Enfoque de derechos Enfoque de Derechos Decisiones tomadas sistemáticamente sin soporte legal

 Tratados internacionales de Derechos Humanos   Constitución Política del Perú  Leyes Generales (sectoriales y multisectoriales)  Acuerdo Nacional (5 marzo 2002) 31 Políticas de Estado  Plan Nacional de Derechos Humanos (D.S JUS del 11 dic 2005) Implementar recomendaciones CVR Implementar programa nacional de educación en ddhh Garantizar respeto y realización plena de ddhh Garantizar medio ambiente sano y protegido Implementar políticas afirmativas a favor de los derechos de los grupos vulnerables (mujeres, pueblos indígenas y afroperuanos, personas con discapacidad, niñez y adolescencia, adultos mayores, personas con orientación sexual distinta, migrantes, personas que viven con VIH/SIDA)

 Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional (D.S. No PCM, del 22 de marzo de 2007) Descentralización Igualdad entre hombres y mujeres Juventud Pueblos andinos, amazónicos, afroperuanos y asiáticoperuanos Personas con discapacidad Inclusión Extensión tecnológica, medio ambiente y competitividad Aumento de capacidades sociales Empleo y Mype Simplificación Administrativa Política anticorrupción Política de seguridad y defensa nacional  Otros planes: Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades Plan Nacional de Saneamiento Plan Nacional de Vivienda Plan Nacional de Seguridad Vial Plan de Reforma de Programas Sociales, etc…

Gobernabilidad ESTADO NECESIDADES POLITICAS PUBLICAS CAPACIDADES IN S T I T U CI O N E S ACTORESACTORES ESTRATÉGICOSESTRATÉGICOS GOBERNANZA

Derecho Internacional de los Derechos Humanos Derecho Constitucional y Procesal Constitucional Enfoque de derechos

 Instrumento metodológico y ético para los tomadores de decisión  Utiliza el DISCURSO del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Constitucional PERO desde una perspectiva más integral  Busca formas no judiciales de hacer EXIGIBLES los derechos  Focaliza en la formulación de Políticas Públicas

 Participación de los ciudadanos  Incorpora una MIRADA desde los actores  Re-POLITIZA el proceso del desarrollo en términos de identificación de poderes e intereses

Inclusion para la universalidad, sin discriminación e igualdad en la diversidad No discriminación Participación informada, activa y protagónica en todos los niveles del proceso de toma de decisiones de las instituciones. Responsabilidad compartida de todos los actores involucrados, distinguiendo “sujetos de derechos” de “sujetos de obligaciones o deberes”. Primacia de la esfera pública, la deliberación democrática y la resolución pacífica de conflictos. Importancia de lo local en el ejercicio y realización de los derechos Participación Accountability Democracia Descentralización

 Interpretación e integración jurídica (Teoría General del Derecho)  Contenido esencial (v.gr. Haberle)  Dimensiones (o Elementos) del Derecho (Naciones Unidas)

DISPONIBILIDAD: que cuando el ciudadano lo necesite, el bien o servicio esté garantizado. ACCESIBILIDAD: que cuando el ciudadano quiera recibir o gozar del bien o servicio, pueda lograrlo sin discriminación alguna FISICA: por la distancia geográfica, las condiciones materiales o las facilidades técnicas ECONÓMICA: que ninguna persona deje de tener goce o disfrute de su derecho por falta de recursos económicos CALIDAD: que cuando el ciudadano recibe el bien o servicio, éste sea óptimo para su goce o disfrute

 RESPETAR: se definen por el deber del Estado de no interferir, obstaculizar o impedir el acceso.  PROTEGER: los Estados están obligados a impedir que terceros, sean particular, grupos, empresas, otras instituciones, o quienes actúen en su nombre, menoscaben de algún modo el disfrute del derecho al agua de las personas. Marcos regulatorios adecuados Reglas de exigibilidad de cumplimiento Adoptar medidas legislativas que impidan que los terceros afecten los derechos

GARANTIZAR: suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo. PROMOVER: supone el deber que tiene el Estado de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien. Se trata aquí de medidas de largo alcance, políticas públicas sectoriales y multisectoriales que hagan posible el goce del derecho. Son obligaciones positivas del Estado como: Difundir información adecuada, Reconocer en grado suficiente este derecho en el ordenamiento político y jurídico nacional, de preferencia mediante la aplicación de las leyes, Adoptar una estrategia y un plan de acción nacionales.

El caso de la Defensoría del Pueblo del Perú y el Derecho Humano al Agua

Pacto Internacional de DESC, 1995 Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de DESC, “Protocolo de San Salvador”, 1998 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer Convención sobre los Derechos del Niño Observación General Nº 06 (1995) y Nº 15 (2002) 2. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina, y las necesidades de higiene personal y doméstica

Diversos derechos de la persona, reconocidos por la constitucion de 1993, no serían posibles sin el ejercicio del derecho al agua: Derecho a la vida y al libre desarrollo y bienestar (Art.2 inciso 1) Derecho a que se respete su dignidad (Art. 1°) Derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida (Art. 2° inciso 22) Derecho a la protección de la salud, la del medio familiar y la de la comunidad (Art. 7°)

 La carencia de servicios de agua y saneamiento afecta las poblaciones más vulnerables: sectores en pobreza y pobreza extrema (los más excluidos)  Las principales enfermedades son: - Cólera - hepatitis - salmonelosis - enfermedad diarreica aguda - parasitosis - fiebre tifoidea - hepatitis  Otras: - salpullidos en la piel, manchas

Cfr. Shi, A. (2000) How access to urban potable water and sewerage connections affect child mortality. Policy Research Working Paper Nº WPS 2274, Banco Mundial Si aumenta cobertura de agua (urbana) de 83.6% a 90% Si aumenta cobertura de desagüe (urbana) de 75.3% a 85% Se podría reducir mortalidad infantil aprox. en 22% (de 24.2 a 18.9 por cada 1000 nacidos vivos) Se podría reducir mortalidad infantil aprox. en 19% (de 24.2 a 19.6 por cada 1000 nacidos vivos) Se evitaría aprox. 1,800 fallecimientos de niños al año Si evitaría aprox. 2,100 fallecimientos de niños al año

14 recomendaciones cumplidas parcial o totalmente de 18 emitidas. 12 EPS con Planes Maestros Optimizados 1 Plan nacional de Saneamiento Aprobado Empoderamiento ciudadano en la presentación de quejas 12 EPS con estructuras tarifarias aprobadas, incrementos sujetos a cumplimiento de metas Nuevos reglamentos de usuarios Reformas en las políticas nacionales Programa Social (Agua para Todos)

Acceso al agua Acceso al servicio Requerimiento de acreditación de propiedad EPS / Municipios / SUNASS Acceso al servicio Política de inversiones Ministerio de Vivienda / Proinversión / Municipios Acceso económico Política regulatoria en materia tarifaria (Política de subsidios) SUNASS / Vivienda Calidad del servicio Calidad del agua Sistemas normativos MINSA Vigilancia de la calidad del agua EPS / SUNASS / MINSA (urbano y rural) Calidad del servicio Políticas de atención al usuario y procedimiento de reclamacion EPS / SUNASS / JASS??

Fuente: Alza, Carlos (2005). “Enfoque de Derechos en los Servicios Públicos: La Defensoría del Pueblo y el Derecho Humano al Agua”. Revista Debate Defensorial, dic OBLIGACIONES ESTATALES RespetoProtecciónGarantíaPromoción Disponibilidad Elaboración del Plan Nacional de Saneamiento Incremento sustantivo de las inversiones en EPS publicas para lograr acceso universal AccesibilidadFísica Eliminacion de barrera de acceso al servicio de agua potable y alcantarillado (acreditacion de propiedad) Economía Replanteamiento de la politica de subsidios en las EPS Establecimiento y exigibilidad de la tarifa social para los sectores mas pobres. Calidad Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de clausulas de proteccion de la calidad del agua en los contratos de concesion. Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de medidas de control eficaces para la no contaminacion de aguas de rios, manantiales o reservas acuiferas.

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