Industrias Extractivas, Conflictos Sociales e Innovación Institucional Lima, 8 de agosto del 2011 Anthony Bebbington, Clark University Martin Scurrah, Cepes Anahi Chaparro, Cepes

Esquema (1) Marco conceptual y metodología Antecedentes Preguntas de investigación Hipótesis de trabajo Enfoques y metodología

Esquema (2) Hallazgos preliminares Gobernanza: socio-política y económica Formas de intervención en los conflictos Formas de institucionalidad Construcción de institucionalidad a nivel sub-nacional Conclusiones

Marco conceptual y metodología Antecedentes, preguntas de investigación e hipótesis

Antecedentes Conflictos que marcan las dinámicas territoriales rurales Debates sobre la “maldición de los recursos naturales” que se central en la cuestión institucional Acercamientos a la relación entre los conflictos y la sociedad Gestión de los conflictos (gobierno) Transformación de los conflictos (de Echave et al., 2008) Rol histórico de los conflictos sociales (Tilly, varios)

Antecedentes para la Fundación Ford Programa de Gobernabilidad y Sociedad Civil Iniciativas con gobiernos subnacionales La importancia de la industria extractiva se hacia cada vez mas evidente La importancia de los conflictos relacionados a la extracción

Preguntas de investigación ¿Cómo se puede explicar el surgimiento (o el no- surgimiento) de nuevas instituciones en el sector extractivo? ¿Cuál es el rol del conflicto social en estos procesos? ¿Bajo qué condiciones pueden los conflictos sociales contribuir a, ó impedir, la construcción institucional?

Enfoque y metodología (1) Instituciones como sistemas de reglas formales e informales (aunque nos interesan sobretodo las formales) Institución como practica rutinaria Instituciones del sector público, del sector privado y de la sociedad Conflictos sociales entendidos como: Un factor de cambio y no solo un problema a resolver Situaciones percibidas como conflictivas por los actores (no solo violentos)

Motores de conflicto Incertidumbre y percepciones de vulnerabilidad El temor a la perdida de …… Sentido de desposeimiento de algo (“desposeimiento” como interpretación) Inequidades distributivas (reales, percibidas...) Búsqueda de acceso a oportunidades Empleo Contratos Motivaciones políticas-administrativas Control sobre transferencias Luchas entre liderazgos

Enfoque y metodología (2) Mapeo de innovaciones institucionales Un panorama nacional Basado en conocimiento de informantes claves y materia secundaria Actualmente nos encontramos en esta fase Estudios de caso Para profundizar análisis de procesos causales De especial relevancia nacional y para la Fundación Ford Talleres / momentos de discusión Síntesis final, publicaciones, talleres, wordpress.innovacioninstitucional.com Perú, Bolivia (y posiblemente Ecuador): hasta noviembre 2012

Hipótesis 1: la relación conflicto-innovación institucional La relación entre los conflictos sociales y el cambio institucional no es lineal ni unidireccional. Se caracteriza por procesos de retroalimentación y la influencia de factores condicionantes

Hipótesis 2: la relación conflicto-innovación institucional La conflictividad induce cambio institucional en ciertos contextos, pero en otros contextos: El temor de las consecuencias del conflicto puede limitar la posibilidad de cambio institucional La resistencia al cambio ejerce más influencia que el conflicto

Hipótesis 3: factores contextuales Mientras la sociedad civil puede abrir espacios para la innovación a través del ejercicio de la presión, demuestra una capacidad limitada de propuesta institucional.

Hipótesis 4: factores contextuales A nivel del Estado, frente a los conflictos sociales, aquellas instancias que no dependen del ciclo electoral: Están más dispuestas a buscar salidas institucionales de mediano y largo plazo Ofrecen mecanismos para la transformación de conflictos

Hipótesis 5: factores contextuales Frente a los conflictos sociales, aquellas empresas: Con mayores horizontes de inversión Con mayor capacidad para absorber los costos implicados por la innovación institucional Cuyas cadenas de valor los sujetan a mayor presión para mejorar estándares están mas dispuestas a buscar salidas institucionales de mediano y largo plazo

Hallazgos preliminares Gobernanza, conflictos sociales y procesos de cambio institucional.

Gobernanza El proceso a través del cual se definen, se regulan y se implementan las reglas que determinan el control de, acceso a y uso de los recursos de la sociedad. Puede ser buena o mala Puede ser incluyente o excluyente Hay formas más visibles y menos visibles También se da en espacios privados, entre actores privados

Gobernanza: dimensión socio-política Enfoque pragmático Enfoque de derechos Estrategias para la licencia social Responsabilidad social corporativa Mesas de diálogo pasajeras Mesas de diálogo institucionalizadas Acuerdos entre intereses privados Acuerdos con presencia del Estado Acuerdos sin compromisos Seguimiento público a la implementación de acuerdos Audiencias informativas Derecho a la consulta Privatización de la seguridad Seguridad universal Ejemplos de caso Tintaya, Majaz y Corrientes

Gobernanza: dimensión ambiental Enfoque pragmático Enfoque de derechos Estándares ambientales para minimizar costos - Estándares que mantengan la calidad de vida y los derechos de la naturaleza - Estándares ambientales internacionales Mecanismos de gestión ambiental privados Mecanismos de gestión ambiental público-privado Externalización de los costos ambientales y sociales Internalización de los costos ambientales y sociales Gobernanza ambiental por proyecto Gobernanza ambiental territorial Compensación e indemnización Prevención y conservación

Gobernanza: dimensión económica Enfoque “discrecional” Enfoque articulado Fondos controlados por la empresa Fondos independientes, administrados a través de la colaboración pública-privada Fundaciones dependientes Fundaciones independientes, fondos patrimoniales regionales Uso del canon influido por el sector Canon invertido en planes estratégicos y concertados a nivel territorial Fondo Minero de Solidaridad con el Pueblo Impuestos, regalías

Nuevos encadenamientos comerciales y desafíos institucionales Generación de empleo directo vs. Empleo indirecto Asistencialismo vs. Promoción de proveedores Minería vs. Agricultura (inflación local) Grupos de poder local emergentes Asegurar estándares de calidad Planificación del desarrollo territorial Enmarcar en relación empresa-sociedad. Impactos no intencionados. “Nuevas” asimetrías locales como desafío para la institucionalidad

Formas de intervención en los conflictos Enfoque reactivo/procesal Enfoque proactivo/estructural Manejar/gestionar Transformar Corto plazo Largo plazo Salidas de paso, soluciones parciales Solucionar problemas de fondo Enfoque específico/coyuntural (caso) Enfoque amplio (casos/tendencias) Ejemplos: Bagua, Tía María y Puno Ejemplo: enfoque reactivo (unidad de conflictos de la PCM y Oficina de Gestión Social del MINEM) y enfoque proactivo (PrevCon y Defensoría de Camisea)

Gráfico 1 Explosivos Tipos de conflictos Lentos y acumulativos ¿Cambios institucionales? Conflictos Intervención ad-hoc Tipos de intervención Respuestas institucionalizadas

Formas de institucionalidad Institucionalidad “discrecional” Institucionalidad universalista (“Weberiana”) Sistema discrecional (“corrupción”) Códigos de conducta/normatividad Lógica de lealtades Mérito Roles difusos Profesionalismo: roles definidos Inclusión selectiva Derechos humanos (“Principios voluntarios”) Derechos constitucionales Información reservada Transparencia Sector público: 1) reglamentación, cumplimiento y aprobación de EIA, 2) Influencia de Doe Run en MINEM Sector privado: 1) Yanacocha antes y después de Quilish (con la excepción del reglaje a Marco Arana), 2) Proyecto Río Blanco

Gráfico 2: Formas de institucionalidad Discrecionalidad Reglas no formales Lógicas “Weberianismo” Reglas formales

Construcción de institucionalidad a nivel sub-nacional Esfuerzos incipientes para construir institucionalidad a nivel regional y local Unidades de manejo de conflictos Ordenanzas regionales Autoridades ambientales regionales, etc. Desafíos para su institucionalización “weberiana” Falta de claridad sobre las competencias descentralizadas Descentralización de competencias, pero no de recursos (minería artesanal, canon) Demanda de descentralización de otras competencias Dificultad de separar prácticas institucionales de dinámicas socio-políticas regionales ZEE – OT: Enfoque integral / enfoque sectorial / regional Falta de mecanismos de coordinación Generación de conflictos vs. Prevención de conflictos ¿Cuáles son las implicancias para las relaciones entre empresa-Estado-comunidad? Ejemplo: Tintaya. Conflictos con empresas para llamar la atención del Estado. Vacíos en el cumplimiento del rol del Estado. ¿Con qué nivel de gobierno se priorizan las alianzas?

Conclusiones Conclusiones por sector Conclusiones generales

Factores de Promoción y Resistencia al Cambio Estado Factores de cambio Obstáculos al cambio Rol de las instituciones internacionales Lobby Presión de los movimientos sociales Actitudes y prácticas excluyentes Enfoque de transformación de conflictos Conflictos como problemas Criminalización de la protesta Apuestas a largo plazo Apuesta por el crecimiento a corto plazo Burocracia propensa a innovar y tomar riesgos Burocracia que busca beneficios económicos Burocracia formalista

Factores de Promoción y Resistencia al Cambio Industria Factores de cambio Obstáculos al cambio Afán por destacar entre la competencia Costos de la competitividad Influencia de las casas matrices Heterogeneidad de agendas y presiones dentro del sector Construcción de relaciones con el entorno sostenibles Relación clientelista entre empresa y comunidad Reglamentación laxa y falta de supervisión por parte del Estado Rol de los consultores Influencia de los medios de comunicación Enfoque de transformación de conflictos Conflictos como problemas

Factores de Promoción y Resistencia al Cambio Sociedad civil Factores de cambio Obstáculos al cambio Flujos de información y asistencia técnica a las organizaciones sociales Falta de articulación Agenda nacional sustentada en conflictos emblemáticos Conflictos aislados Consolidación de un movimiento indígena a nivel nacional Falta de capacidad de propuesta Capacidad de movilización y protesta Falta de seguimiento a la implementación de acuerdos Iglesia progresista Iglesia conservadora Discurso de derechos Recursos y capacidades limitados

Conclusiones generales (1) Ha habido mucha discusión sobre innovaciones institucionales – se sabe qué se quiere hacer Han habido cambios institucionales, pero incompletos Más bien se ha mantenido: Una estructura institucional que permite mucha flexibilidad, discrecionalidad y salidas que favorecen a las empresas Una aplicación muy parcial de la legislación Una sensación de un vacío estatal que la empresa privada llena

Conclusiones generales (2) Esta situación de continuidad se explica por: Una “falta de voluntad política” y resistencia al cambio La estructura interna del Estado: No incentiva funcionarios profesionalizados y que toman riesgos Crea condiciones para la corrupción Crea un ministerio “de practicantes” La hegemonía de una noción de desarrollo centrada en el crecimiento económico y la inversión privada Una planificación liderada por los intereses económicos e ideológicos con acceso privilegiado al Estado en lugar de una planificación institucionalizada dentro de la burocracia del Estado

Conclusiones (3) Los pocos cambios sustantivos que se han dado se explican por: El sostenido apoyo de la sociedad civil a los procesos de resistencia La creciente presencia y influencia de la sociedad civil en la opinión pública (Quilish, Rio Blanco, Bagua) La presión internacional La intervención de ciertos actores públicos (ej. DdP y algunos funcionarios) y privados con capacidad de propuesta