MIDIENDO DERECHOS, FORMULANDO POLÍTICAS INDICADORES DE PROGRESO Laura Pautassi CONICET-UBA Universidad Nacional de cordoba

ESTRUCTURA DE LA PRESENTACION Enfoque de Derechos Humanos aplicado a las políticas de desarrollo Medición de Derechos en las Políticas Sociales Indicadores de Progreso Indicadores del Protocolo de San Salvador (OEA)

Punto de Partida El campo de las políticas sociales y las estrategias de desarrollo y el campo de los DDHH han corrido en paralelo, con pocos puntos de encuentro o conexión. Mucho más evidente es la bifurcación que se ha producido en relación con los modelos económicos e institucionales en donde desarrollar las estrategias. Establecer puentes y relaciones entre el campo de los DDHH y los principios que guían las políticas económicas y sociales, y por ende las estrategias de desarrollo

Enfoque o Perspectiva de Derechos El enfoque de Derechos considera que el marco conceptual que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un sistema coherente de principios y pautas aplicables en las políticas de desarrollo. En tal sentido los derechos humanos son pensados en la actualidad como un programa que puede guiar u orientar las políticas públicas de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas, en particular en procesos de transición o con problemas de democracias deficitarias o débiles.

Enfoque de Derechos Un sistema integral y estructurado por principios, reglas y estándares de Derechos Humanos que opera en términos de otorgar efectividad a las medidas comprometidas por los Estados y que además fija estándares específicos que son aplicables a los sistemas internos de cada uno de los países de la región.

¿En qué consiste? Se trata de un conjunto de estándares que surgen de la interpretación realizada de los tratados internacionales de derechos humanos por los órganos de aplicación del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros, así como de los relatores especiales de las Naciones Unidas, a partir de la interpretación realizada de los tratados internacionales de derechos humanos principalmente en materia de derechos sociales.

¿En qué consiste? Los estándares permiten analizar desde la perspectiva de los derechos humanos, si las políticas de desarrollo aplicadas por los estados se adecuan o no a los parámetros desarrollados por el derecho internacional de los derechos humanos. Los estándares refieren a una definición legal que incluyen principios que son el resultado del proceso de interpretación de una norma o de un tratado internacional (Abramovich, 2007)

¿En qué consiste? Son declaraciones fundamentales sobre el resultado deseado y no están diseñados para ser verificados directamente. El contenido de un estándar va a ser aportado por las pautas y criterios que establecen las condiciones necesarias para aplicar tal principio y que resulte posible comprobar directamente a partir de los indicadores o señales de progreso cualitativas.

Estándar jurídico fijado por un intérprete autorizado Obligación contenida en la norma Estándar jurídico fijado por un intérprete autorizado Indicadores

Estándares DDHH: base para análisis de políticas Contenido mínimo de los derechos; Universalidad Progresividad y no regresividad; Igualdad y No discriminación; Producción de información y formulación de políticas; Participación de los sectores afectados en el diseño de las políticas públicas; y Acceso a la justicia y mecanismos de reclamos

Progresividad y no regresividad El principio de progresividad se convierte en un estándar en materia de DESC, en virtud del cual le está vedado al Estado sancionar normas jurídicas o adoptar políticas, programas y acciones de gobierno que empeoren la situación de los derechos sociales de los que gozaba la población al momento de adoptado el tratado internacional respectivo, o comprobar si la nueva norma suprime o restringe derechos o beneficios acordados por la anterior. Esta prohibición comprende a todos los órganos del Estado, inclusive al propio Poder Judicial, quien no debe convalidar situaciones regresivas a partir de sus sentencias o ser laxo a la hora de evaluar la efectiva implementación de la obligación de progresividad intrínseca en cada DESC.

Igualdad y no discriminación “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (artículo 2.2 PIDESC) “Los Estados Partes están obligados a hacer frente a las relaciones prevalecientes entre los géneros y a la persistencia de estereotipos basados en el género que afectan a la mujer no sólo a través de actos individuales sino también porque se reflejan en las leyes y las estructuras e instituciones jurídicas y sociales (Comité de la CEDAW-)

Producción y acceso a la información: La producción de información es un presupuesto para la vigilancia de los DESC. El Comité del PIDESC ha impuesto a los Estados el deber de relevar información y garantizar el acceso a ella en diversas materias. Las obligaciones de vigilancia, reunión de información, y preparación de un plan de acción para la implementación progresiva, son extensibles, como medidas inmediatas, a todos los derechos consagrados en el Pacto.

Es uno de los aspectos fundamentales del empoderamiento Participación de la ciudadanía y de l@s receptores en el diseño de las políticas públicas: Toda aquella participación y opinión de l@s receptores y de la ciudadanía es fundamental a los efectos de mejorar el desarrollo de cada uno de los programas, constituyendo un insumo fundamental en el diseño de políticas y programas sociales. Es uno de los aspectos fundamentales del empoderamiento

Acceso a la Justicia – Mecanismos de reclamo Implica la obligación de garantizar en los diseños de política pública diversos mecanismos de reclamo (administrativos y judiciales) para ser puestos en prácticas en caso de violación de un derecho. La garantía del acceso a la justicia no se limita al acceso a servicios jurídicos por parte de personas carentes de recursos sino que debe incluir la eventualidad de acceder y sostenerse a lo largo de toda la instancia judicial que el reclamo requiera. Implica un grado importante de alfabetización jurídica y de conciencia de la existencia derechos para la ciudadanía en general.

Alcances del reconocimiento de Derechos Un Estado parte no puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las obligaciones básicas que son inderogables. El cumplimiento del contenido mínimo es obligatorio y no es pasible de excepciones, ni aun en situaciones de emergencia

Violaciones en materia de DESC El incumplimiento de las llamadas obligaciones de contenido mínimo o inderogable resulta injustificable y significa que este derecho está siendo vulnerado. Respecto de otras obligaciones, si la limitación de recursos imposibilita el pleno cumplimiento de las mismas, el Estado debe justificar que hizo todo lo posible por utilizar los recursos existentes para satisfacer prioritariamente sus obligaciones.

Violaciones en materia de DESC Las violaciones a un Derecho social pueden producirse por acción (v. gr. adoptar medidas regresivas, retirar planes de salud pública, dejar de asegurar el acceso a la alimentación mínima, etc.) u omisión (vg. no adoptar medidas apropiadas, no hacer cumplir leyes, etc.)

Políticas Públicas y Derechos (Cepal, 2006) El enfoque de derechos implica un nuevo mecanismo de intervención estatal de diverso tipo: jurídico (cumplimiento de obligaciones legales), ético (derechos humanos fundamentales) política pública (mecanismos de diseño, guía para los contenidos).

¿Es posible conjugar política con derechos? Resulta imprescindible desencadenar procesos de cambio para la construcción de capacidades institucionales tendientes a articular diferentes procesos para incorporar el enfoque de derechos en implementación de una estrategia de desarrollo. Esta no consiste en expresiones de buena voluntad política, sino claramente es un sistema integral y estructurado que opera en términos de dar efectividad a las medidas comprometidas por los Estados y que además fija estándares específicos que son aplicables a los sistemas internos de cada uno de los países.

¿Es posible conjugar política con derechos? A su vez, el enfoque de derechos fija un marco conceptual para la formulación de políticas públicas no debe acotar o limitar el margen de acción de los gobiernos, quienes son autónomos en fijar sus propios planes de desarrollo.

Medición de Derechos en las Políticas Sociales Creciente uso de indicadores Es un proceso en construcción Riesgos de dispersión conceptual y fáctica No hay una única metodología de medición Tres procesos: i) teórico conceptual; ii) verificación empírica; iii) transversalización

Indicadores: son parámetros o unidades de medida de tipo cuantitativo que pueden lograrse y verificarse en relación con un criterio. A su vez, es necesario complementar la verificación empírica con técnicas cualitativas, como la utilización de las señales de progreso cualitativas. Estos elementos van a dar cuenta del grado de cumplimiento de la obligación contenida en el derecho, a partir del cual se podrá determinar los niveles de cumplimiento de dichas obligaciones.

Las condiciones son medidas por indicadores= parámetros cuantitativos Estándares= principios vinculantes y resultados esperados (no verificables per se) Pautas que establecen condiciones necesarias para aplicar los principios Las condiciones son medidas por indicadores= parámetros cuantitativos Los indicadores deben ser completados con señales de progreso cualitativas

protocolo adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, sociales y culturales, Protocolo de San Salvador

OBJETIVOS Contribuir a realizar diagnóstico situación DESC contemplados en el Protocolo de San Salvador Establecer temas y agendas pendientes con diálogo participativo conjunto con la sociedad civil. Formular estrategias para satisfacer progresivamente el programa de derechos contenido en el Protocolo. Medir con indicadores los progresos en el cumplimiento del Protocolo.

SISTEMA DE INDICADORES Estimular un proceso de evaluación y de medición de cumplimiento de derechos sociales Superar el mero reporte y no reiterar otros informes. Contar con instrumento útil para diseño y evaluación permanente para las políticas públicas sobre DESC. Verificar el cumplimiento de las obligaciones suscritas en el Protocolo.

INICIO DEL PROCESO Fijación participativa de metas y objetivos prioritarios 2. Promoción de procesos abiertos y deliberativos garantizando la participación de diversos actores políticos y sociales 3 Garantía de transparencia y legitimidad en el procedimiento.

INICIO DEL PROCESO 4 El diálogo social y político que se desencadene es un hecho apreciable en si mismo y una estrategia de garantía de los derechos sociales en los Estados Parte. 5 El principio de participación: amplia publicidad. 6. Los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo entre un amplio espectro de cursos de acción y de políticas. 7. No corresponde al sistema de monitoreo internacional juzgar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana y participativa, haya elegido para realizar los derechos del Protocolo.

3 TIPOS DE INDICADORES SEÑALES DE PROGRESO CUALITATIVAS ESTRUCTURALES DE PROCESO DE RESULTADOS SEÑALES DE PROGRESO CUALITATIVAS ENFOQUE DE EQUIDAD DE GÉNERO, DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL INCIDENCIA DE SOCIEDAD CIVIL EN FORMULACION DE AVANCES LEGISLATIVOS Y POLITICAS PUBLICAS

INDICADORES ESTRUCTURALES Reflejan la ratificación o aprobación de instrumentos jurídicos internacionales básicos. Relevan información para evaluar cómo se organiza el aparato institucional y el sistema legal para cumplir las obligaciones del Protocolo. Se deben concentrar especialmente en las leyes internas relacionadas con el derecho y los mecanismos institucionales que promueven y protegen las normas. Ejemplo: Ratificación de Pactos y tratados de DDHH; Incorporación de Derechos Sociales en la Constitución Política

INDICADORES DE PROCESO Buscan medir la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos Colaboran en vigilar directamente la aplicación de las políticas públicas en términos de la realización progresiva de derechos. Ofrecen información sobre la variación en los niveles de calidad o cobertura de servicios sociales en un determinado período de tiempo. Ejemplos: Cantidad de días de clase según la norma; cantidad de informes presentados por el Estado a la supervisión internacional

INDICADORES DE RESULTADOS Reflejan los logros, individuales y colectivos, que indican el estado de realización de un derecho humano en un determinado contexto. Buscan medir el impacto real de las estrategias, programas, intervenciones del Estado. Proveen una medida cuantitativamente comprobable y comparable de la performance del Estado en materia de realización progresiva de los derechos. Ejemplos: Tasa de analfabetismo; porcentaje de población con acceso al agua potable

SEÑALES DE PROGRESO CUALITATIVAS Captan la definición de la situación que efectúa el propio actor social y el significado que este le otorga al fenómeno evaluado, interpretación que resulta clave para poder explicar los hechos. Representan dimensiones cualitativas que reflejan la progresión en los cambios hasta el alcance deseado del objetivo. Ejemplos: Encuestas de satisfacción de usuarios sobre la calidad y cobertura de servicios sociales; Número y características de organizaciones de la sociedad civil reconocidas que participan en la promoción y la protección de derechos

TRES CATEGORIAS RECEPCIÓN DEL DERECHO: en el sistema legal, en el aparato institucional y en las políticas públicas públicas. Se procura alcanzar información relevante sobre la forma en que un derecho incluido en el Protocolo se encuentra incorporado en el sistema normativo doméstico y en las prácticas y políticas públicas. Ejemplo un indicador estructural de recepción del derecho es si se ha incorporado el derecho a la Constitución y si hay jurisprudencia.

TRES CATEGORIAS CONTEXTO FINANCIERO BÁSICO Y COMPROMISOS PRESUPUESTARIOS: Es la disponibilidad efectiva de recursos del Estado para ejecutar el Gasto Público Social y su distribución, tanto en términos sectoriales como regionales. Es fundamental identificar con el mayor grado de precisión las responsabilidades financieras del Estado.

TRES CATEGORIAS 3. CAPACIDADES ESTATALES O INSTITUCIONALES: revisar de qué manera el Estado (y sus diversos poderes y reparticiones) definen sus metas y estrategias de desarrollo; y bajo qué parámetros se inscribe el proceso de implementación de los derechos contenidos en el Protocolo. El objetivo es evaluar con mayor complejidad los problemas que enfrenta el Estado para cumplir con sus obligaciones, facilitando en el examen la identificación de aquellos problemas o brechas que refieren a la toma de decisión política o inconvenientes técnico-administrativos y su diferenciación de los problemas relativos a la gestión pública.

EJES TRANSVERSALES i) Igualdad y no discriminación: es impedir las diferencias de trato basadas en factores expresamente prohibidos en el Protocolo y que limiten, restrinjan o anulen el ejercicio de un derecho. Acceso a la justicia: en sentido amplio, que incluye el examen sobre la posibilidad legal y fáctica de acceso a mecanismos de reclamo y protección administrativos y judiciales. iii) Acceso a la información y participación política: existe una obligación positiva del Estado de brindar esa información a todas las personas, como también tiene la obligación de producirla.

PRINCIPIOS RECTORES DE INFORMES Progresividad: la realización completa de los DESC requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la meta; No regresividad: no se pueden tomar medidas que disminuyan los logros alcanzados y derechos consagrados. No es admisible la inacción; Participación: los informes deben ser elaborados en base a un diálogo participativo con los diversos actores de la sociedad civil. 4. Complementariedad: el mecanismo de informes se complementará y procurará no reiterar los elaborados para otros mecanismos de protección de derechos humanos;

PRINCIPIOS RECTORES DE INFORMES 5. Devolución: el informe debe redituarle al Estado el beneficio de acotar la lista de necesidades y definir mejor sus carencias; 6. Publicidad: se presumirá la publicidad de la información sobre los derechos; 7. Pertinencia: la información debe ser pertinente y concreta, debe evitarse generalizaciones y la confusión con indicadores de progreso o desarrollo económico; 8. Enfoque derechos: el informe monitorea el cumplimiento de las obligaciones, positivas y negativas, inmediatas y progresivas, que se derivan de los derechos reconocidos en el Protocolo; 9. Respeto soberanía: los Estados tienen la libertad de escoger soberanamente

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL ESTRUCTURALES PROCESOS RESULTADOS RECEPCION DEL DERECHO Indicador Señales de progreso CONTEXTO FINANCIERO BASICO Y COMPROMISOS PRESUPUESTARIOS Indicador Señales de progreso CAPACIDADES ESTATALES Indicador Señales de progreso IGUALDAD Y NO DISCRIMINACION Indicador Señales de progreso ACCESO A LA JUSTICIA Indicador Señales de progreso ACCESO A LA INFORMACION Indicador Señales de progreso

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL 1º ETAPA PRIMER AGRUPAMIENTODERECHOS SOCIALES DERECHO A LA SALUD DERECHO A LA EDUCACION 2º ETAPA DERECHO AL TRABAJO Y SINDICALES SEGUNDO AGRUPAMIENTO: DERECHOS ECONOMICOS Y CULTURALES DERECHO A LA ALIMENTACION DERECHO A LOS BENEFICIOS DE LA CULTURA DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO

INFORMES A PRESENTAR 1º Agrupamiento de Derechos: se presenta a los dos años posterioes (junio 2014) de aprobado el documento de Indicadores – Extensión de 35 páginas, en base a fuentes de información del Año 2010 El GT tiene 90 días para remitir su observaciones al Estado Parte Comentarios adicionales del Estado Parte a las conclusiones del GT dentro de 90 días de la recepción de la misma 2ª Agrupamiento: se presenta un año después de presentado el primer informe El GT tiene 90 días para remitir recomendaciones al Estado Parte y fija fecha de audiencia de defensa. Conclusiones finales: 90 días para el GT. Informes siguientes: cada 3 años.

¿Más derechos, mejores políticas sociales? Si no se respetan los estándares y principios que hacen efectivos los derechos seguiremos en el camino de sumar prácticas con derechos, que solo promueven una pérdida de confianza en los alcances de los propios instrumentos legales, como también una errónea implementación de los mismos y una violación de DDHH.