Ernesto López Portillo 4 de mayo de 2005 Lima, Perú Prevención comunitaria del delito, discusión a propósito de modelos normativos Ernesto López Portillo 4 de mayo de 2005 Lima, Perú

Hipótesis de trabajo Con respecto a la esfera jurídica, las organizaciones de la sociedad civil comprometidas en actividades asociadas a la prevención del delito y la violencia, deben dirigir sus esfuerzos hacia la construcción de capacidad técnica de análisis, monitoreo e incidencia, más que desde una expectativa de cambio en la realidad social por medio de la construcción de normas, desde una estrategia práctica encaminada a impedir la construcción de normas de corte autoritario

Posibles claves generales de interpretación Prevención es un concepto difuso Las políticas de prevención son igualmente difusas Los mandatos normativos y programáticos caen en el mismo problema, de tal manera que para unos, por ejemplo, la prevención empieza en la ley, para otros en la educación y para otros más la mejor prevención es poner una barda más alta en casa Puesto en otros términos, no tenemos una plataforma común conceptual, teórica, empírica, normativa y metodológica

Posibles claves generales de interpretación El problema es que la ausencia de esa plataforma es expresión de una pluralidad de experiencias cuya sistematización para el análisis y la formulación de lecciones para la construcción de modelos democráticos de intervención, parece un reto formidable Si estamos de acuerdo en lo anterior, entonces debemos reconocer que toda generalización, tanto en la interpretación del fenómeno, como en el diseño de propuestas, necesariamente implicará ausencia de rigor, hecho que supone consecuencias de la mayor importancia, porque al carácter relativo intrínseco de toda aproximación seria, le corresponde necesariamente la obligación de elaborar aproximaciones específicas para contextos específicos

Posibles claves generales de interpretación Como bien sabemos, la región de América Latina presenta debilidad estructural del Estado de derecho, y un pobre desarrollo de la denominada cultura de legalidad. Una y otra cosa son muy distintas y, adelanto, me parece que nuestra función debe estar enfocada hacia el primer problema, la debilidad estructural del Estado de derecho, de manera que debemos dirigir los esfuerzos a impedir la reproducción de intervenciones autoritarias fundas en las propias normas

Posibles claves generales de interpretación Como bien sabemos, la región de América Latina presenta debilidad estructural del Estado de derecho, y un pobre desarrollo de la denominada cultura de legalidad. En el caso de México, en promedio tres de cada cuatro personas creen que la ley sirve a los poderosos, al igual que a los aparatos de justicia Lo relevante es que la información empírica permite afirmar que, en la percepción del ciudadano común, el mandato legal tiene muy poco que ver con la manera de resolver sus conflictos

Posibles claves generales de interpretación La pluralidad de mundos normativos –formales e informales-, más la extraordinaria complejidad y especificidad de los aspectos que construyen un escenario social seguro o inseguro, debilita incluso la expectativa de crear modelos normativos eficaces y legítimos en materia de prevención del delito

Posibles claves generales de interpretación Por tanto, hablar de las normas respecto a la prevención es, por decir lo menos, una tarea que debe reconocerse a sí misma como altamente relativa y llena de límites Probablemente cada experiencia aquí representada puede demostrar que la propuesta normativa para la prevención llega incluso a significar un referente marginal e incluso meramente simbólico En el fondo, la pregunta a resolver es: ¿hasta qué punto en cada caso la norma es en efecto un instrumento organizador de las relaciones

Posibles claves generales de interpretación Pero eso sólo lo podemos saber, al menos desde una perspectiva con pretensiones científicas, mediante la construcción de diagnósticos que, preferentemente, incorporen el levantamiento de información empírica, lo cual sucede sólo de manera excepcional

Posibles claves generales de interpretación Con estas premisas de interpretación, asumo una posición profundamente escéptica respecto a las posibilidades de lograr un impacto cierto y duradero en la realidad de la prevención del delito, y particularmente en la denominada prevención comunitaria del delito, desde la construcción de normas

Posibles claves generales de interpretación No es el momento ni el lugar para desarrollarlo, pero no puedo dejar de mencionar que la propuesta que el derecho hace en materia de seguridad, al menos en América Latina y a la luz de los hechos medidos de delito y violencia, parece más débil que nunca En el fondo, en términos generales la ley no es puesta en una arena de discusión que permita valorarla, a la luz de su margen objetivo de eficacia; en este sentido, la ley se convierte en una propuesta que se legitima en sí misma En otros términos, al menos en lo que se refiere a la seguridad, en general se crean leyes básicamente por una respuesta estrictamente política

Normas y “realidades”: los contrastes

Generalidades respecto a dos casos Presento algunos aspectos muy básicos respecto al diseño normativo vigente para la prevención en la Ciudad de México y en el Perú –ninguno de los dos ejemplos pretende ser exhaustivo, son sólo referentes generales para la discusión-

Comité de Seguridad Pública en cada delegación como instancia colegiada de consulta y participación ciudadana, en los que deberán participar representantes populares así como organizaciones vecinales o ciudadanas Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal Establecer Titular de la delegación Atribuciones Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal Emitir opiniones y sugerencias para la elaboración y evaluación del subprograma delegacional con participación vecinal; proponer a la Procuraduría y a la Secretaría las acciones a emprender para prevenir la comisión de delitos y su impunidad; fomentar la cooperación y participación ciudadana para la difusión del subprograma delegacional con participación vecinal.

Ley de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal Establecer Mecanismos y procedimientos para la participación directa, permanente y periódica de la comunidad respecto de las funciones que realiza y el desarrollo de las actividades a su cargo que comprendan el conocimiento y opinión de la comunidad sobre políticas de seguridad pública, y la realización de actividades de colaboración para el desempeño de acciones concretas de seguridad pública Los órganos de representación vecinal y los vecinos organizados pueden designar a un representante que fungirá como enlace entre la Unidad de Protección Ciudadana y los habitantes del cuadrante de patrullaje, para comunicar las necesidades en materia de acciones policiales de prevención del delito, referentes principalmente a la identificación de lugares o zonas de comisión recurrente de ilícitos, detección de presuntos delincuentes o infractores, funcionamiento deficiente o insuficiente de los elementos de la Policía y en general a la adopción de acciones y medidas tendientes a incrementar los niveles de seguridad vecinal

Ley de la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal Establecer Facultada para fomentar la cultura preventiva de la ciudadanía, involucrando al sector público y promoviendo la participación de los sectores social y privado, así como el intercambio con otras entidades federativas e instituciones nacionales e internacionales de carácter público o privado para la cooperación y fortalecimiento de acciones en materia de prevención del delito Reglamento de la ley de la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal Establecer La Dirección General de Servicios a la Comunidad, dependiente de la Subprocuraduría de Atención a Víctimas del Delito y Servicios a la Comunidad, tendrá la facultad de fomentar la cultura preventiva de la ciudadanía, promoviendo la participación de los sectores social y privado

Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal Establecer También trata de los Comités Ciudadanos, definiéndolos como el órgano de representación ciudadana de la unidad territorial. La función que le atribuye relacionada con el tema es la de emitir opinión sobre los programas de las Coordinaciones Territoriales de Seguridad Pública y Procuración de Justicia

Ley del Instituto de Estudios Científicos para la Prevención del Delito en el Distrito Federal Establecer Una de sus atribuciones es promover la difusión de una cultura de prevención del delito y de la legalidad, a través del diseño de programas o acciones destinados a incrementar la capacidad de anticiparse a cualquier riesgo o amenaza al ejercicio de los derechos y libertades de las personas

La realidad, vista desde la propia autoridad local Indefinición en cuanto a la centralización o descentralización del mando del gobierno respecto a las políticas y acciones de prevención y seguridad pública Fragmentación de esfuerzos Ausencia de canales de comunicación que permitan el aprendizaje entre las delegaciones Ausencia de mando delegacional sobre la policía Insuficiente atención y presupuesto respecto a las condiciones de desarrollo urbano

La realidad, vista desde la propia autoridad local Percepción generalizada de insuficiente presencia policial Notoriamente irregular despliegue policial, en cuanto a su relación con la cifra de habitantes en cada demarcación Identificación del grado de presencia policial con el de la seguridad, desde la percepción ciudadana Deficiente atención hacia los factores causales de la delincuencia, desde encuadres de atención a la persona en todas sus esferas de desarrollo Sobre posición de las agendas política y técnica

La realidad, vista desde la propia autoridad local Manejo de recursos desinformado por parte de la ciudadanía Desactivación de los comités delegacionales de seguridad pública Inadecuado funcionamiento del sistema de procuración e impartición de justicia, lo que provoca que los delincuentes vuelvan a las calles rápidamente Deficiente tratamiento al problema del narcomenudeo y fragmentación de esfuerzos en su combate Presencia de este problema particularmente en el perímetro de las escuelas

La realidad, vista desde la propia autoridad local Falta en las delegaciones un área especializada de fomento a la cultura de la prevención

La realidad, vista desde la CDHDF De 2004 a 2005 creció el número de quejas por violaciones a derechos humanos en contra de la policía, hecho relacionado, según la propia comisión, a la entrada en vigor de una nueva norma que estableció nuevas infracciones al orden público, justificando ello en la filosofía de las ventanas rotas, según la cual es necesario incrementar la intervención policial ante violaciones menores (administrativas), para evitar violaciones mayores (penales)

Reflexiones respecto al caso mexicano Priva una concepción de la seguridad históricamente asociada a ideologías de corte represivo, que pusieron al castigo en el centro de la preocupación del Estado Priva la ausencia generalizada de procesos rigurosos y sostenidos de construcción de conocimiento en materia de prevención del delito y la violencia, particularmente expresada en la casi inexistente construcción de interpretaciones que incorporen el levantamiento de información empírica respecto al “mundo ante delictum”

Reflexiones respecto al caso mexicano Puesto en otros términos: a la pregunta cuán inseguro es nuestro tejido social, la respuesta dominante oficial y no oficial tiende hacia la medición del delito Priva así un consenso generalizado, explícito e implícito, según el cual la seguridad pública es una función de la tendencia del delito Por ello, se impone la idea que asocia la mejoría de las condiciones de seguridad, desde el punto de vista represivo, a la eficacia en la capacidad de castigar el delito y, desde la óptica preventiva, a la capacidad de impedir el delito y la violencia

Reflexiones respecto al caso mexicano Sin embargo, este modelo de comprensión del problema y de elaboración de políticas públicas no resiste el menor análisis contrafáctico; primero, porque nuestras instituciones de seguridad pública y de justicia penal no han construido esquemas de intervención que les permitan demostrar que, en efecto, son capaces de castigar el delito y la violencia, o de inhibirlos, y segundo, porque esta perspectiva (a menor delito y violencia, más seguridad) no se hace cargo ni del problema de la percepción, ni de los fenómenos objetivos diversos al delito y la violencia que producen inseguridad

Seguridad Ciudadana como la acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como la prevención de la comisión de delitos y faltas Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana Se crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, que tiene por objeto coordinar eficazmente la acción del Estado y promover la participación ciudadana. Se compone de un Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y los Comités regionales, provinciales y Distritales Los Comités son los encargados de formular planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana, así como ejecutarlos en sus jurisdicciones. Tienen, entre otras funciones, la de promover la organización de juntas vecinales

de Seguridad Ciudadana Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana Funciones destacadas en la esfera preventiva son las relacionadas con los mecanismos de consulta ciudadana. Así, los Comités Provinciales y Distritales deben promover varias veces al año consultas ciudadanas para que los vecinos se informen sobre el tema, propongan, debatan e intercambien opiniones y sugerencias; identifiquen las causas, debilidades, vulnerabilidades y fortalezas en materia de seguridad; y formulen propuestas y alternativas de solución para neutralizar o disminuir la criminalidad y delincuencia.

de Seguridad Ciudadana Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana En los Comités Provinciales integran a representante de las Juntas Vecinales y a otro de las Juntas Campesinas. Por su parte, en los Comités Distritales se establece que pueden formar parte de ellos los Coordinadores Generales de las Juntas Vecinales organizadas por la municipalidad y por las comisarías del distrito al que pertenecen Los Comités Distritales tienen entre sus funciones, la de promover la organización y capacitación de las juntas vecinales de seguridad ciudadana que desarrollan la Oficina de Participación Vecinal del Municipio y la Oficina de Participación Ciudadana de las Comisarías ensu ámbito de competencia territorial

Recomendaciones finales Construir capacidad de análisis legal, o establecer vínculos con quienes la tienen (universidades) Abandonar las sobre expectativas de transformación social por medio de la reforma legal Construir capacidad para incidir de manera concreta en el mundo normativo: A) Buscando frenar la entrada en vigor de normas que autoricen intervenciones autoritarias del Estado en materia de prevención y seguridad –y de normas que no estén adecuadamente fundamentadas en términos teóricos y empíricos- B) Construyendo programas de trabajo sostenibles, cuyo objetivo sea llevar al debate público la evidencia empírica de los riesgos o violaciones a los derechos fundamentales provocados desde la propia norma -más allá de todo el extendido fenómeno de simulación-

Contactos e intercambio de materiales: contacto@insydeideas.org

Muchas gracias