PARA ENTENDER LA ECONOMÍA DEL URUGUAY cinve Departamento de Educación PARA ENTENDER LA ECONOMÍA DEL URUGUAY Sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos Julio 2007

Contenido del curso Conceptos básicos Crecimiento durante el siglo XX Inversión, ahorro y sistema financiero El comercio exterior y la especialización productiva Finanzas internacionales El sector público y las dificultades para su financiamiento Fluctuaciones económicas de corto plazo y política económica Mercado de trabajo Pobreza y desigualdad Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

1.¿Uruguay puede crecer más? La evidencia empírica muestra que el crecimiento económico del país resulta pobre en comparación con el de otros países. Este “retroceso relativo” no obedece tanto a un ritmo de crecimiento bajo, sino a un proceso continuo de avance y retroceso en el que el crecimiento acumulado en algunos períodos prácticamente se pierde en otros. Uruguay no ha logrado un ritmo de crecimiento suficientemente alto y sostenido en el tiempo. El magro crecimiento económico tendría su explicación tanto en la baja inversión como en la debilidad del proceso de innovación y modernización del aparato productivo para elevar la productividad.

…al menos relativamente. Ricos se alejan Pobres se acercan

Las teorías más modernas ponen énfasis en los “determinantes últimos” del crecimiento (geografía, cultura, calidad de las instituciones políticas y económicas) para explicar, en última instancia, por qué algunos países invierten más y mejor en capital físico o en capital humano, por qué obtienen una productividad mayor, etc. El desafío en materia de crecimiento pasa, entonces, por modificar aquellos determinantes últimos que afectan negativamente el crecimiento y que pueden ser cambiados. No es posible cambiar la geografía (por ejemplo, la distancia que separa a Uruguay de los principales mercados), pero sí es posible cambiar las instituciones de modo que esa distancia se vuelva menos importante (por ejemplo, facilitando las comunicaciones con el resto del mundo a través de todos los medios posibles).

Institucionalidad El crecimiento requiere estabilidad y claridad en las reglas de juego, requiere certezas sobre el respeto a los contratos y sobre el cumplimiento de las leyes. Si esto no existe, los agentes económicos deben tomar sus decisiones en un contexto de incertidumbre que obstaculiza la inversión, la innovación y, en definitiva, el crecimiento. Corrupción Existen evidencias de muchos países donde la existencia de corrupción ha operado como un factor limitante del crecimiento. Algunos empresarios extranjeros han declarado que eligieron a Uruguay para radicar sus inversiones ante la generalizada corrupción que encontraron en destinos alternativos.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? El futuro de la inversión requiere más que nunca de la introducción de nuevas opciones de financiamiento (de riesgo, de deudas corporativas, fondos de inversión) y de que se logren mejoras de eficiencia en la intermediación. Los cambios institucionales tendientes a mejorar las condiciones para la inversión son imprescindibles para lograr un ritmo de crecimiento adecuado. La ocurrencia de crisis bancarias como la vivida en 2002 es, sin lugar a dudas, un fuerte obstáculo para el proceso de inversión. Para evitar que episodios de ese tipo se vuelvan a repetir es imprescindible disminuir el grado de dolarización de la economía uruguaya, así como también reducir el peso de la deuda pública.

Baja relación riesgo / retorno ROI = Resultado Operativo (1-t) / Inversión Fuente: Elaborado por cinve en base a Damodaran on line y LIDECO.

Fragilidad financiera empresarial 2003 1,36 0,65 1/ Activos de corto plazo/ Pasivos de corto plazo. 2/ Activos en moneda extranjera/ Pasivos en moneda extranjera Fuente: De Brun y otros (2006) Descalce de plazos 1/ Descalce de monedas 2/ Indicadores de fragilidad financiera de las empresas 463 empresas encuestadas Fragilidad financiera de las empresas restringe el acceso a financiamiento para la inversión de largo plazo.

Mercado de valores subdesarrollado Total Valor Transado (% PIB. Promedio 2003/04) 0,00 0,04 0,05 0,23 0,37 0,44 1,00 4,39 5,00 10,62 13,72 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00 14,00 16,00 Venezuela Uruguay Bolivia Paraguay Ecuador Panamá Costa Rica Colombia Argentina México Chile Brasil Inexistencia de instrumentos financieros que permitan diversificar riesgos propios. Fuente: World Bank (2006).

Costos de transacción elevados por eficacia judicial Fuente: Doing Business Indicators (2006). Duración excesiva: 3 a 4 años (incluida apelación). Especialización insuficiente: inexistencia de tribunales especializados; litigios corporativos se resuelven en órbita civil.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? Actualmente existe un virtual consenso en cuanto a que la reducida dimensión del mercado interno inhibe el desarrollo de economías de escala y de procesos de aprendizaje y lleva a la ineludible necesidad de apoyar el crecimiento de la economía en el desarrollo exportador. Al mismo tiempo, se reconoce que el tamaño del mercado interno no permite atenuar el impacto de acontecimientos negativos en los mercados externos. Esta es una primera restricción que es necesario tener en cuenta al pensar en un cambio en la inserción externa. Una segunda restricción a tener en cuenta es que Argentina y Brasil son “socios naturales” de Uruguay, tanto por factores geográficos e históricos como por las propias características del intercambio que se ha desarrollado con ellos.

La opción de la integración en el MERCOSUR sería muy positiva para Uruguay si el bloque se consolidara como tal y se transformara en una plataforma de lanzamiento para una inserción internacional más favorable para todos sus socios. Crear mecanismos que aseguren la plena vigencia de las normas del MERCOSUR es un desafío de primera magnitud para un país pequeño como Uruguay cuya fortaleza depende crucialmente del fortalecimiento institucional y del respeto irrestricto a las normas.

Una alternativa puede ser abandonar la idea de la integración regional y transitar un camino de apertura unilateral procurando comerciar con todos los países del mundo sin privilegiar a los de la región. ¿Será ésta una buena opción para Uruguay? Los beneficios de esta alternativa dependen crucialmente de las condiciones de acceso a mercados que suelen estar restringidos para algunos de los principales rubros de exportación de Uruguay (como carne, lácteos y arroz). Revertir el camino recorrido en el MERCOSUR tiene un costo, en la medida en que muchas empresas se reestructuraron y reconvirtieron sobre la base de una apuesta a la integración con los vecinos.

La diversificación de mercados es fundamental para evitar los efectos negativos de una dependencia excesiva de unos pocos socios comerciales. Un país pequeño como Uruguay necesita expandir sus exportaciones y lograr a través de ellas, estimular la inversión y la generación de empleo. Uruguay debería explotar de la mejor manera posible las ventajas que tiene para el desarrollo de distintas actividades. La producción agropecuaria es intensiva en recursos naturales que Uruguay tiene en abundancia; la producción de software y otros servicios es intensiva en el uso de capital humano. Ambas actividades pueden, por lo tanto, coexistir y conjuntamente mejorar la productividad total de los factores aplicados en el país e incidir positivamente sobre el crecimiento.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? En un contexto legal que permite la libre entrada y salida de activos financieros al país, en los últimos treinta años se han sucedido períodos de fuerte ingreso de capitales y períodos de interrupciones súbitas o, incluso, fugas de capitales hacia el exterior. Independientemente de cuál sea el origen del shock, a través de sus efectos sobre el tipo de cambio real y el mercado financiero se amplifican sus efectos, iniciándose así una crisis, generalmente de amplio alcance cuando los fundamentos macroeconómicos no son suficientemente sólidos.

es tomar medidas que fortalezcan los fundamentos macroeconómicos ¿Cómo evitar los efectos nocivos de los movimientos bruscos de capitales, aprovechando al máximo su ingreso en los períodos en que éste se verifica y atenuando las consecuencias de su salida cuando ésta se produce?. LA CLAVE es tomar medidas que fortalezcan los fundamentos macroeconómicos

Un mecanismo muy efectivo sería contraer los gastos públicos cuando ingresan capitales y aumentarlos cuando se retiran, contrarrestando de esa forma la volatilidad que los mismos generan. Existe un consenso en torno a la necesidad de disminuir el grado de dolarización de la economía. Este desafío no es menor puesto que requiere cambios culturales e institucionales en un país donde muchos mercados funcionan mayoritariamente en dólares (como por ejemplo, el mercado inmobiliario). El otro gran desafío es el de fortalecer el sistema financiero, mediante cambios en la supervisión bancaria. La inestabilidad del tipo de cambio real es un elemento que incide negativamente sobre el crecimiento y, por ello, su atenuación contribuiría significativamente a crear condiciones más favorables para la expansión de la actividad económica.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? Desafíos: Reducir la prociclicidad del sistema tributario y aumentar su equidad, sin aumentar aún más la presión fiscal. La presión fiscal es elevada, no puede aumentarse. El desafío consiste en modificar la distribución de la carga fiscal haciéndola más equitativa y transparente, y disminuyendo su carácter procíclico.

Estructura impositiva pro-cíclica La elasticidad producto de la estructura tributaria es mayor que 1  no contribuye a estabilizar el PIB. Ello obedece a que la estructura grava predominantemente al consumo el cual, en Uruguay, fluctúa más que el PIB.

5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? Desafíos: Mantener el gasto del Estado en un nivel compatible con la necesidad de disminuir la deuda pública. El alto endeudamiento impone restricciones al sector público, que necesita importantes superávit para poder hacer frente a su pago. Dado el peso del gasto en seguridad social y las retribuciones personales a los funcionarios, existe escaso margen para reducir el gasto público. Asimismo, es previsible un agravamiento del desequilibrio del sistema de seguridad social en el largo plazo. Entonces, ¿de dónde podrán obtenerse recursos adicionales para mejorar la educación, la atención de la salud, etc.? El desafío se resuelve estableciendo prioridades, es necesario avanzar en el cambio de la estructura del gasto público dando mayor prioridad al gasto en educación y en innovación.

¿Es elevada la presión tributaria en Uruguay? Presión tributaria del MERCOSUR (en % del PIB) Promedio de los años 1990, 1995, 2000 Argentina Brasil Paraguay Uruguay Gobierno Federal (tributos domésticos) 10,9 13,1 7,8 15,0 Comercio Exterior 1,0 0,7 2,2 1,3 Seguridad Social 3,5 7,4 2,3 8,2 Gobiernos Subnacionales 2,9 9,1 0,2 2,5 Total 18,2 30,3 12,5 27,0 Fuente: Villela & Barreix, (2003) Coeficiente de esfuerzo fiscal Recaudación real / recaudación potencial Argentina 0,65 Brasil 1,18 Paraguay 0,58 Uruguay 1,05 Fuente: Piancastelli (2001)

¿Debería (podría) ser menor la presión fiscal? Presión tributaria según nivel de desarrollo económico En el gráfico se presenta el resultado de estimar, a través de un procedimiento econométrico, el nivel de presión tributaria esperado, dado un nivel de desarrollo económico que se aproxima por el indicador PBN per cápita para los 70 países de la muestra. La recta creciente indica que la presión tributaria es creciente con el nivel de desarrollo económico. Fuente: Lagomarsino, Grau-Pérez; 2002 De acuerdo a su PIB per cápita (en PPC), tiene una presión tributaria del 28.8%, algo mayor de lo que debería tener dado su nivel de desarrollo.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? Uruguay es más volátil que las economías desarrolladas → incide negativamente sobre su tasa de crecimiento a largo plazo. El ciclo macroeconómico uruguayo está fuertemente vinculado a los ciclos argentino y brasileño. El desafío consiste en adoptar políticas públicas que atenúen el impacto de los shocks externos desfavorables y que potencien el aprovechamiento de los shocks favorables. Las herramientas que utiliza el gobierno para intentar cumplir con este objetivo son la política fiscal, monetaria y cambiaria.

Fuerte vínculo con una región con fluctuaciones cíclicas profundas… Componentes cíclicos del PIB MERCOSUR Fuente: elaborado por cinve en base a BCU, BCRA y BCB

…y con precios muy volátiles TCR bilateral de Uruguay, Argentina y Brasil con EE.UU. MERCOSUR Fuente: elaborado por cinve en base a INE, BCU, MECON, IPEA, FBS

6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? Para el logro de un ritmo elevado y sostenido de crecimiento se requiere atenuar la volatilidad macroeconómica que caracteriza al país, evitando las periódicas crisis de balanza de pagos. Para ello es imprescindible atenuar el carácter procíclico de la política tributaria y asegurar la consistencia entre la política fiscal y la monetaria-cambiaria. Se requiere además que las instituciones estabilizadoras cumplan sus funciones.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? Desafíos: El ritmo de crecimiento económico debe ser mayor que en el pasado para absorber a los trabajadores desocupados que todavía no recuperaron su situación anterior a la crisis. La institucionalidad vigente conspira contra la formalidad del empleo. Las cargas sociales aumentan significativamente el costo de la mano de obra en algunos sectores (por ejemplo en la construcción, sector intensivo en el uso de mano de obra). Facilitar el “encuentro” entre la oferta y la demanda, mediante mayor información acerca de las calificaciones y condiciones que se requieren por parte de los empleadores (muy importante en el caso del empleo juvenil). Estimular la acumulación de capital humano (rol fundamental de la educación).

La inversión en capital humano es insuficiente Quienes “venían atrás e igual” que Uruguay en 1960-2000, aumentaron más los años de educación de su población. Diferenciales de tasas de crecimiento de los años de educación de la población mayor de 25 años: Uruguay versus grupos de países (1960-2000) -25% -6% 14% -30% -20% -10% 0% 10% 20% Menos de 5 años Entre 5 y 7,5 años Más de 7,5 años Fuente: Elaborado en base a Barro & Lee (2000) países ordenados de acuerdo al número de años promedio de educación de la población Pérdida de “ventaja” es más aguda en educación superior. Proporción de la población mayor de 25 años con educación terciaria terminada según grupos de países (%) 3,5 1,1 2,7 7,5 16,6 13,4 9,5 8,5 0,0 3,0 6,0 9,0 12,0 15,0 18,0 Uruguay Menos de 1,5 en 1960 De 1,5 a 5 en 1960 Más de 5 en 1960 Fuente: Elaborado en base a Barro & Lee (2000) 1960 2000

Reducido premio por “invertir” en educación Diferenciales de ingresos según nivel educativo (en %) Fuente: Elaborado por cinve en base a Arim y Amarante (2004) e INE. Premio por completar estudios universitarios es similar en 2003 y 1986. Premio por culminar educación universitaria es casi el mismo que el obtenido por terminar secundaria.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? Si bien el avance de la pobreza está directamente ligado a la crisis de 2002, con anterioridad ya se había detectado una tendencia creciente. El crecimiento económico por sí solo no resuelve el problema de la pobreza, aunque sea un factor imprescindible para intentar eliminarla. Más allá de la “pobreza reciente”, el problema más grave es la pobreza de características estructurales (inercial y crónica). Es necesario adoptar políticas específicas con un enfoque no meramente asistencialista, sino que ataquen a los problemas de fondo: el sistema educativo, las políticas de capacitación y empleo, las políticas de salud, etc. El desafío no solo consiste en recuperar las posiciones perdidas en los últimos años, sino avanzar para lograr una población menos pobre, más sana y más educada.

Contenido de la sesión 10: Crecimiento sostenido y desarrollo: los desafíos 1. ¿Uruguay puede crecer más? 2. ¿Cómo hacer para que se ahorre y se invierta más? 3. ¿Uruguay debe modificar sus vínculos comerciales con el resto del mundo? 4. ¿Puede Uruguay tomar ventaja de los movimientos de capitales minimizando sus riesgos? 5. ¿Qué puede hacer el sector público uruguayo para favorecer el crecimiento? 6. ¿Es posible atenuar los ciclos macroeconómicos de modo de no obstaculizar el crecimiento? 7. ¿El funcionamiento del mercado laboral contribuye al crecimiento económico? 8. ¿Es posible reducir la pobreza en un contexto de escaso crecimiento? 9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente?

9. Y si el país crece, ¿es eso suficiente? El crecimiento de la economía es una condición necesaria pero no suficiente para aumentar el grado de desarrollo de un país. El PNUD define el desarrollo como la creación de un medio ambiente donde las personas pueden desarrollar completamente su potencial y una vida productiva y creativa de acuerdo a sus necesidades e intereses. En definitiva, el desarrollo implica la mejora del bienestar de las personas, y la riqueza y el crecimiento económico son un medio para lograrlo. El desarrollo y el crecimiento económico se retroalimentan.