PLANEACIÓN PARA REGIONES METROPOLITANAS EN LOS ESTADOS UNIDOS. www.vidaurbana.net

Introducción La problemática es la misma que en el resto del mundo, y llega a existir más de una ciudad central importante en la región. Como se ha visto, la planeación a una escala superior a la local se reconoció a principios del siglo XX. Después de la Primera Guerra Mundial, con el crecimiento en vivienda y el incremento en el número de automóviles, las realidades económicas y sociales superaron las líneas municipales. La respuesta fue la creación de organizaciones de planeación regionales, generalmente con patrocinios privados. La mejor conocida de estas fue la Asociación del Plan Regional de Nueva York.

LA EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN URBANA REGIONAL. A partir de los 20´s, aparecieron cuatro tipos de organizaciones de planeación: Esfuerzos privados apoyados en ciudadanos. Comisiones de Planeación Metropolitana. Consejos de Gobiernos Locales. Consejos Regionales. En los 20´s , el primer tipo predominaba, y se enfocaba generalmente en algunos factores importantes, como espacio abierto, transportación, recreación y vivienda. Gradualmente se intentó abarcar la región como un todo. Estas acciones estaban limitadas a ser consejos, y se fue cambiando a esquemas más públicos aunque a veces se trabajaba en paralelo. En los 50´s surgen programas federales de transportación y vivienda, lo que impulsó las organizaciones públicas.

LA EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN URBANA REGIONAL. El gobierno federal primero motivó y luego obligó a la planeación regional para administrar los fondos. Para finales de los 70´s, había 39 programas federales que apoyaban actividades de planeación regional (debajo del nivel estatal) de algún tipo. Algunas entidades eran creadas directamente por las legislaturas del estado, y otras por acuerdos intergubernamentales en la forma de consejos regionales. Lo anterior para mayor efectividad y para no perder poder y prerrogativas.

FUNCIONES BÁSICAS DE LAS AGENCIAS DE PLANEACIÓN REGIONAL. 1.- Planeación Exhaustiva (Plan Maestro): Importante ya que sin el apoyo de los gobiernos locales es poco probable que algo se lograra debido a los poderes tan limitados de las agencias regionales. 2.- Planeación para ciertas funciones: Debido a que es más fácil conseguir el consenso ante las necesidades evidentes de mejora en algún rubro específico. 3.- Asistencia técnica y asesoría a gobiernos miembros: Directamente útil a los municipios y crea credibilidad en la agencia regional. 4.- Coordinación en la formulación de políticas e implementación del plan: Se formulan metas para la región y estrategias para lograrlas en esa escala. 5.- Revisión de asignación de recursos a los programas que afectan a la región: Generalmente surge debido a la necesidad de administrar fondos federales.

IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN REGIONAL: Aún cuando la agencia de planeación regional puede tener poderes legales brindados por el estado, la parte mayor del poder político permanece en el municipio. Las estrategias de implementación que se siguen son: 1.- Implementación por unidades constituyentes del gobierno: Primero, significa asignar roles a unidades de gobierno existentes (unidades de vivienda de escasos recursos, áreas industriales, etc). También se pueden crear nuevas unidades de gobierno como autoridades de objetivos especiales. También se pueden dar fusiones y redistribuir poderes y recursos (voluntariamente o por mandato del poder legislativo o judicial). 2.- Asesoría y persuasión para influir en la conducta y decisiones de otros: Estudios especiales, asistencia técnica, mediación de conflictos, etc.

IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN REGIONAL: 3.- Esfuerzos de política pública para influir decisiones clave acerca de infraestructura regional: Como el momento y ubicación de autopistas, industria, centros comerciales, etc. 4.- Esfuerzos directos para movilizar apoyo público y político para las políticas y programas: Para propiciar un sentido de identidad regional, interacción e interdependencia (reuniones, foros, publicidad, etc). La ruta a la cooperación no es generalmente fácil, ya que siempre hay tensiones entre los intereses locales y los de la región. Tradicionalmente se da más atención a lo local y se tiene un sentido de independencia, por lo que la labor de convencimiento de la relevancia de las metas regionales es fundamental.

IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN REGIONAL: Esto se complica si se considera que los costos y los beneficios de los planes de alcance regional se distribuyen de una manera dispar. Esto genera múltiples negociaciones intergubernamentales para “balancear” la situación. Por lo general, las agencias de planeación mas exitosas son aquellas en las que los gobiernos locales las consideran esenciales a sus intereses.

CASO DE ESTUDIO: UNA HISTORIA DE DOS CIUDADES. Área de St. Paul-Minneapolis. A principios del s XX, tenía 460,000 habitantes. Para 1950, ya contaba con 1.2 millones y se había consolidado como una pareja de “siameses” con zonas de suburbios. La atención se dio a la necesidad de planificar el rápido crecimiento de la zona y de cuidar la reconstrucción de sus centros. Las exigencias de la planeación de la infraestructura (carreteras y drenaje regional) demostraron que había cosas que no podían verse por separado por gobiernos locales. Grupos ciudadanos como la liga ciudadana de Minneapolis iniciaron estudios acerca de los problemas de la región. Estos esfuerzos se replicaron por los gobiernos bajo una liga de Municipios de Minnesota. Se presentó una propuesta de ley para formar una agencia de planeación metropolitana, que se aprobó (después de negociaciones) en 1957.

El ascenso de la Comisión Metropolitana de Planeación de las Ciudades Gemelas. La ley que creó la CMP contemplaba un cuerpo de 28 miembros. 21 reflejaban la estructura de gobierno del área (ciudades, municipios, suburbios, distritos escolares, etc.) y los otros 7 eran nombrados por el gobernador para representar a los sectores cívicos, comunitarios y comerciales. La ley aclaraba que los poderes de la comisión estaban limitados a conducir estudios y proveer asesoría. Las decisiones seguían en las manos de las ciudades, municipios y estado. Lo que sí se proveyó fue una autoridad para cobrar impuestos y asegurar los recursos necesarios para operar.

El ascenso de la Comisión Metropolitana de Planeación de las Ciudades Gemelas. Al poco tiempo de ser formada, la CMP contrató a su staff profesional y adoptó un plan de trabajo de tres fases: 1.- Identificación del problema: Desarrollo de un sentido de identidad regional y un compromiso de actuar basados en una percepción compartida. 2.- Desarrollo del Plan: Desarrollando consenso acerca de metas regionales y programas de implementación. 3.- Implementación: Logro de la estructura organizacional para ejecutar los programas.

Planificar para la planeación. Se estimó que las dos primeras fases tomarían 10 años, incluido el tiempo necesario para lograr el consenso político. La fase 1 consideraba las siguientes actividades básicas: 1.- Organización de la comisión y del staff. 2.- Entendimiento del público acerca de la comisión y sus propósitos. 3.- Monitoreo de las condiciones y tendencias de indicadores de problemas críticos. 4.- Cultivo de un sentido de identidad regional e interdependencia. 5.- Cultivo de la percepción pública y de su compromiso a actuar ante problemas regionales. 6.- Establecimiento de mecanismos para participación pública y cooperación intergubernamental. 7.- Esfuerzos directos para influir decisiones al desarrollar metas, políticas y cursos de acción específicos.

Planificar para la planeación. Durante este periodo la comisión trabajó en estas actividades a través de un intensivo programa de información pública, basado en reuniones, conferencias de prensa, discursos, etc., además de la publicación de reportes y monografías acerca de temas regionales (suministro de agua, planeación de uso de suelo, recreación y espacio abierto, transporte y población). La naturaleza no autoritaria de la Comisión fue evidente, y esto generó sentimientos encontrados: algunos temían que se erosionara la autoridad local, y otros que el esfuerzo no podría dar resultados efectivos.

Desarrollo del Plan Regional. El siguiente paso era desarrollar el plan. Este esfuerzo tuvo forma al ajustarse a las condiciones del gobierno federal para el gasto de los recursos asignados para vivienda, renovación urbana y construcción de autopistas. Un punto crítico fue la relación de interdependencia entre la planeación de uso del suelo y la ubicación de las autopistas. La Comisión involucró a los gobiernos de la región así como a las agencias federales en un esfuerzo formal de cooperación intergubernamental que tenía como objetivo integrar los sistemas de transportación y las actividades urbanas a las que sirven. Se hizo evidente que la peor situación era continuar con las tendencias actuales, pues se estaban desarrollando las ciudades centrales a densidades que demandaban sistemas de transporte público, mientras que los suburbios no tenían la densidad suficiente para ello (“esquizofrenia” urbana).

Desarrollo del Plan Regional. El plan se desarrolló en el marco de una equidad fiscal y con el objetivo de minimizar la dispersión urbana al concentrar el desarrollo en las ciudades centrales y una serie de comunidades satélites auto-contenidas a gran escala. Todas ellas estarían separadas por espacio abierto protegido y ligadas con un sistema de transporte a escala metropolitana.

El Consejo Metropolitano de las Ciudades Gemelas. Para 1966 el programa conjunto de transporte se estaba completando, y era claro que la CPM no estaría a la altura del reto de la implementación. Una propuesta se basaba en un esquema bajo el cual la organización asesoraría a la legislatura, y la otra se basaba en un “board” de políticas que operaría los servicios metropolitanos como subsidiaria independiente (problema de estado dentro del estado). El resultado fue un compromiso, y en 1967 se creó el Consejo Metropolitano, compuesto por 16 representantes nombrados por el gobernador con el consentimiento del senado. Este Consejo iniciaría estudios sobre problemas metropolitanos y prepararía legislación para recomendar. Esto desanimó a muchos.

El Consejo Metropolitano de las Ciudades Gemelas. En 1969, y por presión del consejo, se aprobó una ley que le daba una autoridad sobre funciones metropolitanas diversas (que fueron aumentando). Algunas se estructuraban con una supervisión directa del consejo, y otras solamente requerían que se presentaran presupuestos y programas para su aprobación. Se preparó una Guía de Desarrollo Metropolitano en 1971, y en 1975 se aprobó una ley que estableció los procedimientos para integrar el patrón metropolitano. Se establecerían áreas de servicio urbano (con desarrollo concentrado), áreas comerciales y agrícolas (que no permitirían subdivisiones independientes) y áreas rurales (sin servicios).

Que se logró. El consejo, en sí mismo, no produce nada, pero ha creado un marco bajo el cual la planeación regional es posible. También se tuvieron beneficios económicos, ya que se han permitido inversiones bajo esquemas regionales y se revitalizaron las áreas centrales. Hay un “orgullo de pertenencia” y un incremento en la calidad de vida. Hacia el futuro: la situación ha cambiado, pues hay menores presiones de crecimiento y también menos recursos para administrar. Sin embargo, la metropolización es una realidad y el marco legal y de políticas debe enriquecerse para lograr un equilibrio en la planeación.

PREGUNTAS DE DISCUSIÓN: ¿Qué tipo de planeación predominaba en los años 20´s, y en qué se enfocaba? ¿Cómo surgen las organizaciones públicas de planeación metropolitana y regional? ¿Cuáles eran las funciones de las agencias de planeación regional? ¿Qué estrategias de implementación se seguían para que organismos superiores pudieran hacer uso de los poderes del municipio?

PREGUNTAS DE DISCUSIÓN: ¿Cómo podría lograrse que las metas regionales fueran atractivas a los gobiernos locales si se percibe que los costos y los beneficios no son equitativos? Describa cómo la manera de constituir la CMP del caso de estudio expuesto fue la clave de su éxito: ¿Cómo se logró involucrar a la población en esos esfuerzos de planeación?

PREGUNTAS DE DISCUSIÓN: ¿Por qué se buscaba que se articulara la planeación de uso de suelo con la ubicación de las autopistas? ¿Cómo se resolvió el aspecto de la falta de autoridad para que la CMP implementara sus planes?