IX Encuentro de Economía Pública Universidad de Zaragoza 3-4 Noviembre 2011 LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA Jose Manuel Tránchez. IEF-UNED Javier Martín. IEF Diana Alonso. IEF Isabella Fernández de Beaumont. IEF Africa Rodriguez . IEF.

I. MOTIVACIÓN Dificultades financieras de Municipios (MUN) Desequilibrios verticales Agudizado con crisis económica Presiones para acometer reformas en el SFL Reclamación habitual de MUN : soportan gastos por servicios cuyas competencias no tienen legalmente asignadas ( “Gastos No Obligatorios”) (GNO) MUN : se ven obligados; excesivos; no correctamente financiados CCAA /AGE : Asunción voluntaria de servicios / de niveles calidad Punto de partida negociación SFL Cuestiones clásicas en FF: ¿qué nivel de gobierno presta cada servicio? ¿quién hace qué ? ¿Que servicios ? ¿Niveles de calidad? ¿Cómo se financian?

II. OBJETIVOS Aclaración conceptual: ¿Qué son los “gastos no obligatorios de los municipios”? . Identificación: ¿Qué actividades y servicios son obligatorios y cuáles no? Clarificar el marco legal sobre las competencias de gasto asignadas a los municipios. Cuantificación y comportamiento en los municipios españoles. Cuantificar dichos gastos (absoluta y relativa) Sobre qué categorías funcionales Ver si tamaño de los municipios influye o no Comportamiento a lo largo del tiempo

III. ANTECEDENTES IEB : Vilalta et al (2001) (2003) (2004) (2006) para la Diputación Provincial de Barcelona Municipios de Barcelona y de Cataluña Anuales (determinados años ) Encuesta a responsables municipales FEMP (2006) : Muestra de municipios españoles en ámbito nacional Ejercicio 2003 Vilalta, Mas y Salinas (2011) ( IEB y FDGL) Municipios todo el ámbito nacional Periodo 2004-07 Datos Liquidaciones Presupuestarias (DGCFCL)

IV. ÁMBITO DE ANÁLISIS Ámbito territorial: Ámbito temporal: Gasto no obligatorio realizado por los municipios de Madrid, Andalucía y Cataluña. Ámbito temporal: Especial consideración de las liquidaciones presupuestarias de 2007 . Extensión al periodo 2003- 2007. (+ 2008 y 2009)

V. MARCO CONCEPTUAL ¿Qué son los Gastos no obligatorios? : CRITERIO LEGAL : gastos realizados por los municipios en actividades y prestación de servicios que no tienen asignados competencialmente como propios por el marco legal vigente. Criterio legal / Criterio marcado por la realidad LRBRL Art. 26.1: servicios obligatorios siempre LRBRL Art. 25. 2 : servicios obligatorios condicionados a la legislación sectorial : Legislación Estatal Sectorial ; Estatutos de Autonomía ; Legislación Autonómica Sectorial LRBRL Art. 25.1 : criterio amplio Características del marco competencial Heterogéneo ; Complejo; Dinámico; Permeable (art. 25.1)

Art. 26.2: Servicios obligatorios siempre Alumbrado Público Cementerio Limpieza calles Agua Pavimentación vías públicas Acceso a localidades Control alimentos y bebidas Todos municip. Mas de 5.000 hab. Más de 20.000 hab. Más de 50.000 hab Parques Públicos Biblioteca Pública Mercados Tratamiento Residuos Protección civil Servicios Sociales Bomberos Instalaciones deportivas públicas Transporte colectivo urbano Medioambiente 7

V. MARCO CONCEPTUAL (II) GASTOS REALIZADOS (liquidaciones presupuestarias) GASTOS CON COMPETENCIAS ASIGNADAS (Gastos Obligatorios) GASTOS SIN COMPETENCIAS ASIGNADAS (Gastos No Obligatorios) GASTOS OBLIGATORIOS SIEMPRE (Art. 26.2 LRBRL) GASTOS OBLIGATORIOS CONDICIONADOS (Art. 25.2 LRBRL) Condicionados por el tipo de atribución realizada en la legislación sectorial estatal y autonómica GASTOS DE SUPLENCIA GASTOS DISCRECIONALES (voluntariamente asumidos)

VI . IDENTIFICACIÓN : METODOLOGÍA ANÁLISIS MARCO LEGAL ANÁLISIS PRESUPUESTARIO + - LRBRL Art. 26.1 ( siempre) Art. 25.2 ( condicionado) - Legislación Sectorial Estatal y Autonómica Clasificación Funcional Grupos de función Funciones Subfunciones Programas “CATÁLOGO DE GNO” Identificar Funciones, Subfunciones Programas como obligatorios / no obligatorios

VI . LIMITACIONES METODOLOGÍA (II) Revisión marco legal es una cuestión compleja: ambigüedades en la delimitación de competencias Variadas fórmulas de delegación ( Delegación plena , Encomienda de gestión ,..) Descripción del alcance de la Delegación ( podrán delegar,…) Falta de desagregación adecuada en la información presupuestaria. Clasificación presupuestaria no nos permite decir nada sobre la cuantía (suficiente / insuficiente) de ese volumen de gasto ni sobre la financiación recibida para el mismo.

UN EJEMPLO DE IDENTIFICACIÓN GNO Clasificación funcional del gasto Base jurídica Calificación 42a.- Educación preescolar Gasto NO Obligatorio 42b.- Enseñanza primaria y secundaria Art. 25.2.n LRBRL+ ESP: LO 2/2006 de Educación (LOE). CAT: Ley 12/2009 de Educación AND: Ley 17/2007 de Educación y la Ley 9/1999 de Solidaridad en la Educación MAD : Decretos 17/2008 sobre Escuelas Infantiles y 66/2001 de cooperación de las Corporaciones Locales en la gestión de construcciones escolares Gasto Obligatorio 42c.- Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas 42d.- Otros servicios de Educación

Grupos de funciones Funciones Subfunciones Calificación 0.- Deuda Pública G. Obligatorio 1.- Servicios de carácter general 1.1. Órganos de gobierno 1.2. Administración general 2.- Protección Civil y Seguridad Ciudadana 22.- Seguridad y Protección Civil 222.- Seguridad 223.- Protección civil 3.- Seguridad, Protección y Promoción Social 3.1.- Seguridad y Protección Social 3.2. Promoción social 321.- Promoción educativa GNO 322.- Promoción de empleo 323.- Promoción y reinserción social 32a.- Otras Promociones sociales

4.- Producción de Bienes Públicos de carácter Social 4.1. Sanidad 412.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud GNO 413.- Acciones públicas relativas a Salud G. Obligatorio 41a.- Otros servicios sanitarios 4.2. Educación 42a.- Educación preescolar 42b.- Enseñanza primaria y secundaria 42c.- Ss transporte, comedor, becas y ayudas 42d.- Otros servicios de Educación 43.- Vivienda y Urbanismo 4.4. Bienestar Comunitario 441.- Saneamiento, abastecimiento y distribución de agua 442.- Recogida de basuras y limpieza viaria 443.- Cementerios y servicios funerarios 444 Medio ambiente 4.5. Cultura 451.- Promoción y difusión de la cultura 451.01.- Bibliotecas y Patrimonio bibliográfico 452.- Educación física, deportes y esparcimiento 453.- Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico 46.- Otros Ss comunitarios

G. Obligatorio GNO 5.- Producción de Bienes de carácter Económico 5.1. Infraestructuras básicas y transportes 511.- Carreteras, caminos vecinales y vías urbanas G. Obligatorio 512.- Recursos hidráulicos 513.- Transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo 51a.- Otras Infraestructuras básicas y Transportes 5.2.- Comunicaciones GNO 5.3. Infraestructuras agrarias 531.- Desarrollo agropecuario 533.- Mejora del medio natural 54.- Investigación científica, técnica y aplicada 55.- Información y Estadística 6.- Regulación económica de carácter general 61.- Regulación Económica 62.- Regulación Comercial 63.- Regulación Financiera 7.- Regulación Económica de Sectores Productivos 71.- Agric., Ganadería y Pesca 72.- Industria 73.- Energía 74.- Minería 75.- Turismo 9.- Transfer. AAPPs

CUANTIFICACIÓN GNO Funciones TOTAL MUNICIPIOS <= 5.000 De 5.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a >= 1.000.000 Total Hab. Habi. 4.- Producción de Bss Públicos de carácter Social 139.450 333.064 240.340 453.561 2.250.987 3.417.402 412.- Hospitales, Ss. asistenciales y Centros de Salud 3.697 4.315 1.555 13.212 75.080 97.860 413.- Acciones públicas de Salud 91 1.481 1.774 4.800 42.091 50.237 41a.- Otros servicios sanitarios 374 341 990 1.705 42a.- Educación preescolar 569 2.062 2.319 279 2.348 7.577 42b.- Enseñanza primaria y secundaria 15.265 35.459 26.539 38.729 142.563 258.555 42c.- Ss transporte, comedor, becas 287 1.100 1.387 42d.- Otros servicios de Educación 204 1.700 328 2.232 43.- Vivienda y Urbanismo 45.423 91.077 88.881 114.514 607.768 947.663 441.- Saneamiento y distribución agua 7.493 7.399 1.842 3.291 10.455 30.480 442.- Recogida basuras y limpieza viaria 9.492 30.764 26.606 57.263 104.686 228.812 443.- Cementerios y servicios funerarios 720 3.037 1.908 3.154 681 9.500 44a.- Otros servicios de bienestar social 6.680 16.122 13.769 29.140 709.497 775.209 451.- Promoción y difusión de la cultura 22.423 54.300 25.188 65.568 235.131 402.610 452.- Ed. física, deportes y esparcimiento 19.986 62.107 35.061 100.888 253.925 471.966 453.- Arqueología y Patrimonio 111 7.230 96 95 20.808 28.339 46.- Otros Ss. comunitarios y sociales 7.008 14.537 14.132 22.628 44.965 103.270

VII. RESULTADOS 1. GNO / Gasto Total . (2007) Villalta (2011) (25,7% ; 26,8 % y 24,8%; FEMP (35%) para 2003

VII. RESULTADOS 1b. GNO/ Gasto Total (extensión 2008y 2009) Madrid Cataluña Andalucía GNO/ total 2007 11,2 % 15,5 % 13,1 % 2008 10,8 % 14,8 % 12,6% 2009 10,5 % 15,1 % 12,8 % GNO per cápita 149 198 138 142 194 128 214 132

VII. RESULTADOS 2. Principales destinos del GNO (2007) Funciones Madrid Cataluña Andalucía € / hab % 3.2. Promoción social 20,08 13,4% 16,75 8,4% 32,01 23,9% 4.1. Sanidad 16,09 10,7% 17,13 8,6% 6,11 4,4% 4.2. Educación 1,84 1,2% 31,56 15,9% 3,67 2,6% 4.5 Cultura 66,20 44,3% 72,94 36,8% 51,89 37,4% 4.6. Otros ss. comunitarios y sociales 16,98 11,3% 35,32 17,8% 21,96 15,8% 5.2. Comunicaciones 0,47 0,3% 2,03 1,0% 2,56 1,8% 5.3. Infraestructuras agrarias 3,35 2,2% 5,57 2,8% 4,80 3,7% 5.4. Invest. Cient., técnica y aplicada 11,2% 6,08 3,06% 0,03 0,02% 5.5. Investigac. básica y estadística 0,51 1,38 0,7% 0,13 0,09% 7.1. Agricultura, ganadería y pesca 1,04 0,5% 1,81 1,3% 7.2. Industria 1,82 2,19 1,1% 3,02 7.3. Energía 0,88 0,6% 0,36 0,2% 7.4. Minería 0,00 0,0% 0,08 0,06% 7.5. Turismo 4,25 6,01 3,0% 9,76 7,0% TOTAL Gastos No obligatorios 149,25 100 198,35 138,71 100%

VII. RESULTADOS 3. Naturaleza económica del GNO (2007) : ¿Gastos corrientes o de capital ? Capítulos Madrid Cataluña Andalucía € / hab % Cap. 1. Remuneraciones 51,42 34,45 50,98 25,70 37,91 27,5 Cap. 2. Gastos de funcionamiento 60,46 40,51 61,95 31,23 43,53 31,5 Cap. 3. Intereses 0,01 0,00 0,04 0,02 0,03 0,0 Cap. 4. Transferencias corrientes 10,66 7,14 36,80 18,55 19,07 13,8 Gasto corriente 122,55 82,1 149,77 75,50 100,54 72,8 Cap. 6. Inversiones reales 23,82 15,96 42,59 21,47 35,65 25,8 Cap 7. Transferencias de capital 2,88 1,93 5,74 2,90 1,76 1,3 Gasto de capital 26,70 17,89 48,33 24,37 37,42 27,1 Cap. 8. Variac. activos financieros 0,18 0,09 0,08 0,1 Cap. 9. Variac. pasivos financieros 0,06 Gasto financiero 0,24 0,12 TOTAL 149,25 100,0 198,35 138,03

VII. RESULTADOS 4. GNO según tamaño poblacional de los municipios (2007) Madrid Cataluña Andalucía Municipios Gasto no obligat. Media = 100 Gasto no obligatorio Menos de 5.000 h. 269,45 181 268,61 135 190,62 137 De 5.001 a 20.000 h. 248,42 166 205,17 103 150,72 109 De 20.001 a 50.000 h. 147,83 99 188,57 95 129,01 93 De 50.001 a 100.000 h. 198,47 133 144,99 73 112,53 81 Más de 100.000 h. 129,00 86 196,59 128,97 TOTAL 149,25 100 198,35 138,71

VII. RESULTADOS 5. Evolución temporal: GNO/ Gasto Total en % . (2003-2007) Año Madrid Cataluña Andalucía Gasto no obligatorio Gasto obligatorio 2003 12,6 % 87,4% 14,9% 85,1% 13,8% 86,2% 2004 13,3% 86,7 % 13,9% 86,1% 17,5% 82,5% 2005 12,5% 87,5 % 13,5% 86,5% 12,8% 87,2% 2006 10,9% 89,1 % 13,6% 86,4% 13,4% 86,6% 2007 11,2% 88,8% 15,5% 84,5% 13,1% 86,9%

6. Evolución temporal GNO/ Gasto Total. (2003-2007) VII. RESULTADOS 6. Evolución temporal GNO/ Gasto Total. (2003-2007)

VII. CONCLUSIONES El marco legal que determina las competencias de los municipios españoles dista mucho de ser claro y seguro. Dificultad para distinguir con nitidez entre GNO y GO Sería deseable algún tipo de reforma de este marco : Quien? Cuantía? (calidad estandar) , Financiación? Nuestro catalogo de GNO es más restringido que el de otros trabajos anteriores sobre la materia. Basado en un criterio de mayor ámbito competencial para MUN Apoyado en un exhaustivo revisión del marco legal .

VII. CONCLUSIONES RESULTADOS El GNO estimado presenta valores sensiblemente inferiores a los obtenidos en estudios parecidos. Perspectiva temporal (2003- 2007): resultados con bastante estabilidad a lo largo del tiempo en todos los ámbitos territoriales Principal destino : funciones de Cultura ; Promoción Social y otros Servicios Comunitarios y Sociales GNO es fundamentalmente gasto corriente . Especial relevancia de Cap 1 gastos de funcionamiento y Cap 2 gasto en remuneraciones Los municipios más pequeños - menores de 5.000 habitantes y entre 5000-10.000 habitantes- presntan un GNO mayor

VII. CONCLUSIONES Los resultados deben observarse con cierta cautela. Algunos problemas en la elaboración del catálogo de GNO debido a un marco legal no claro La información de las liquidaciones presupuestarias no presenta, en muchos casos, la desagregación idónea para distinguir programas obligatorios y no obligatorios La información presupuestaria no nos permite decir nada sobre el nivel correcto de gasto ( suficiente / insuficiente) ni sobre cómo esta siendo financiado Es difícil obtener conclusiones claras sobre la cuantificación del GNO. Diferentes resultados dependen del punto de partida tomado en la metodología .