El Convenio 169 en la jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad Lic. Juan Pablo Gramajo Castro El Convenio 169 en la jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad

El corpus jurisprudencial Convenio 169 invocado en diversos casos, pero no en todos ellos analizado por la Corte en la parte considerativa. Corpus de estudio se integra sólo por resoluciones en que el Convenio ha sido objeto de análisis y comentario por la Corte. 9 expedientes: 1 opinión consultiva, 8 sentencias. De los 9, hay 7 sobre consulta.

El corpus jurisprudencial Expedientes, en orden cronológico: 199-95 (Opinión pre-aprobación Congreso). 1179-2005 (Consulta Sipacapa, San Marcos). 1408-2005 (Consulta Río Hondo, Zacapa). Acumulados 1643-2005 y 1654-2005 (Consulta Sipacapa, San Marcos). 2376-2007 (Consulta Río Hondo, Zacapa). 3878-2007 (Consulta San Juan Sacatepéquez). 3217-2010 (Derecho de comunicación en idioma propio). 1072-2011 (Reglamento Administración Colom). Acumulados 2433-2011 y 2480-2011 (Consulta Nueva Santa Rosa).

El corpus jurisprudencial Clasificación por tipo de proceso: 1 Opinión Consultiva: 199-95. 4 Amparos: 3 en apelación: Ac. 1643-2005/1654-2005, 3878-2007, 3217-2010. 1 en única instancia: 1072-2011. 4 Inconstitucionalidades (todas de carácter general): 3 totales: 1179-2005, 1408-2005, 2376-2007. 1 parcial: Ac. 2433-2011/2480-2011.

Sistema jurisprudencial constitucional LAEPyC: Artículo 43. Doctrina legal. La interpretación de las normas de la Constitución y de otras leyes contenidas en las sentencias de la Corte de Constitucionalidad, sienta doctrina legal que debe respetarse por los tribunales al haber tres fallos contestes de la misma Corte. Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad podrá separarse de su propia jurisprudencia, razonando la innovación, la cual no es obligatoria para los otros tribunales, salvo que lleguen a emitirse tres fallos sucesivos contestes en el mismo sentido. Artículo 190. Cosa juzgada. (…) Las resoluciones en casos que contengan planteamiento de inconstitucionalidad de leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general sólo causan efecto de cosa juzgada con respecto al caso concreto en que fueron dictadas, pero también tienen efectos jurisprudenciales.

Sistema jurisprudencial constitucional Entendimiento usual: tanto sentencias de amparo como de inconstitucionalidad generan doctrina legal obligatoria. Art. 43 genera dudas: ¿Sólo “tribunales” obligados por DL? ¿Sólo en jurisdicción constitucional? ¿Puede CC separarse sin “razonar la innovación”? ¿Innovación revoca obligatoriedad, o sigue vigente hasta que la nueva doctrina se reitere? ¿Fallos contestes deben ser en mismo tipo de proceso? ¿Deben ser en casos similares?

La Opinión Consultiva CPRG la acoge. No así en otros sistemas constitucionales. Base legal: 272 e) CPRG; 163 e) LAEPYC; 171 a 177 LAEPYC; 33 Acuerdo 4-89 CC. Ninguno le atribuye efecto normativo: ¿puede integrar doctrina legal? En la práctica, la CC la ha citado como precedente jurisprudencial: ¿ampliación de funciones? ¿ilegal?

La Opinión Consultiva 199-95, emitida a solicitud del Congreso, dictamina sobre constitucionalidad de C169 previo a su aprobación y ratificación. Expone antecedentes, origen y contenido general de C169, marco constitucional nacional, regulación de derechos indígenas en algunos países de América Latina, se analiza por partes el Convenio. Conclusión general positiva, complementa arts. 66 a 69 CPRG.

La Opinión Consultiva Citada por CC en dos modalidades: Como referencia a principios de interpretación armónica o sistemática constitucional, y jerarquía de TIMDH. Enunciados generales, invocados en casos no relacionados con C169: cfr. 30-2000, 549-2000, 31-2001, 1034-2001, 3196-2009, 3174-2010. En resaltados, le llama “sentencia”. Como base general de constitucionalidad C169. Cfr. 1179-2005, 1408-2005, Ac. 1643-2005/1654-2005, 2376-2007, 3878-2007, 3217-2010, 1072-2011, Ac. 2433-2011/2480-2011.

La Opinión Consultiva “…la Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el que cada parte se interpreta en forma acorde con las restantes, que ninguna disposición debe ser considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusión que armonice y no la que coloque en pugna a los distintos preceptos del texto constitucional. […] el Convenio 169 de la OIT, en su conjunto, no contraviene la Constitución, […] en el Convenio 169 (…) no existen disposiciones que puedan considerarse incompatibles con el texto constitucional, pues interpretadas dichas normas dentro del marco general de flexibilidad con que fue concebido, el citado Convenio sólo puede producir las consecuencias favorables que se previeron” (énfasis míos).

La Opinión Consultiva Como ejemplo de interpretación armónica, 3878-2007: “…así como no puede interpretarse que el derecho de consulta que asiste a las poblaciones indígenas conlleve una prerrogativa de veto sobre las políticas públicas en materia de minería, tampoco puede entenderse que, ante la secuela fallida del diálogo que aquél entraña, quede relevado el aparato gubernamental del deber consustancial a su naturaleza de respetar y aún de proteger la eficacia de los derechos fundamentales de dichas poblaciones (como los de cualquier grupo de personas radicado dentro de su territorio, independientemente de su identidad cultural). […] Ambas apreciaciones resultan igualmente inaceptables, por cuanto constituyen los polos opuestos de una visión distorsionada del derecho de consulta, como instrumento destinado a legitimar la imposición de los intereses de un grupo humano sobre otro, en absoluta contradicción con la vocación democrática que lo inspira.”

Las Sentencias De las 7 sentencias sobre derecho de consulta, 5 pueden considerarse dictadas en casos similares: 1179-2005, 1408-2005, Ac. 1643-2005/1645-2005, 2376-2007, y Ac. 2433-2011/2480-2011. Convocatorias a consultas y aprobación de Reglamentos de Consulta a nivel municipal. Las mismas sentencias son muy similares en estructura y contenido de Considerandos.

Las Sentencias Criterio distinto sobre violación de arts. 142 y 253 CPRG: 1179-2005: hay extralimitación de alcaldías. 1408-2005, Ac. 2433-2011/2480-2011: no la hay. Cambio no influyó sobre resultado final de cada sentencia, pero conceptualmente es muy importante.

Las Sentencias Clarificación de vinculante respecto de municipalidades: Ac. 2433-2011/2480-2011: vinculante en sentido que deben transmitir su parecer a órganos municipales, pero sólo indicativo para decisiones que en definitiva corresponden a órganos centrales del Ejecutivo. No se había explicado con claridad en 1179-2005, 1408-2005 y 2376-2007.

Las Sentencias 3878-2007 y 1072-2011 presentan particularidades respecto del conjunto anterior. 3878-2007: se impugna cancelación de una consulta antes convocada. La más amplia y documentada, mejor introducción al C169 en Guatemala. 1072-2011: se impugna procedimiento para reglamentar consultas en forma general.

¿Consulta = sufragio? CC afirmó que sufragio sí es idóneo para recoger opiniones de comunidades consultadas: 1179-2005, 1408-2005, 2376-2007. 3878-2007 lo modifica, pues afirma: Procedimiento arts. 63 a 66 Código Municipal no es pertinente para viabilizar consulta indígena sobre extracción de minerales. Derecho de consulta supone proceso que no se consuma con sola realización de captación de votos, sufragio semejante a comicios o consulta popular nacional. Consulta municipal no es idónea para consulta indígena, ni siquiera en asuntos competencia de municipios.

¿Consulta = sufragio? Criterio previo es retomado en Ac. 2433-2011/2480-2011. 3878-2007 interrumpió serie conteste y consecutiva. ¿Sigue siendo obligatoria la línea anterior? ¿Ac. 2433-2011/2480-2011 “empieza de cero”?

¿Consejos de Desarrollo? 3878-2007: puede entenderse (“debe”) que el sistema de CDD es el único actualmente idóneo para viabilizar derecho de consulta. 1072-2011: SCDD es idóneo en ausencia de normativa específica, pero “no debe entenderse como el único mecanismo válido”.

¿Momento de consulta? 1072-2011 implica que no puede someterse a consulta una propuesta normativa ya formulada, sino debe consultarse la formulación misma de la propuesta. ¿Limita el ejercicio de potestades constitucionalmente atribuidas al poder público? (iniciativa de ley, potestad reglamentaria).

¿Momento de consulta? “…la participación de los pueblos Indígenas para esta materia debe ser amplia y no puede circunscribirse al contenido de un Proyecto de Reglamento ya elaborado por otros actores, sino la misma debe ser, incluso, para la definición del propio proceso que se desarrollará para la construcción del proyecto de reglamentación o legislación que se pretenda adoptar en esta materia.” – CC, 1179-2011.

¿Extensión del derecho de consulta? C169: “pueblos indígenas y tribales”. Criterios de aplicabilidad: arts. 1, 6.1.a), 7.1. Municipalidades convocaron a cualquier vecino: Empadronamiento y vecindad vs. Pertenencia étnica y afectación directa. Este aspecto no se impugnó, ni se abordó por la CC, en primeras sentencias de la materia.

¿Extensión del derecho de consulta? Sin embargo, se afirmó de modo expreso en 3878-2007: “…para el caso de Guatemala, por iguales razones de igualdad, justicia y equidad social, debe entenderse que el derecho de consulta es extensible a cualquier comunidad o población –no necesariamente identificada como indígena–, en lo que sea aplicable; interpretación pro homine que se encuentra en consonancia con el que (…) constituye el fin último que se persigue con el reconocimiento de este derecho”. (énfasis mío).

¿Extensión del derecho de consulta? “En lo que sea aplicable”: ¿cuándo y en qué medida?  desarrollar noción de “afectación directa”. Potencial problemática sobre tal concepto. ¿“Criterio pro homine” es doctrina legal obligatoria? En primeras sentencias estaba sólo implícito, y ello porque no se impugnó ni se analizó.

DESARROLLO: ¿LEY O REGLAMENTO? “En cuanto al instrumento que debe desarrollarse para el efectivo cumplimiento del derecho de consulta de los pueblos Indígenas, esta Corte estima que la exhortativa hacia el Congreso de la República generada desde el año dos mil nueve en la sentencia citada en el considerando anterior, no debe entenderse en un sentido limitativo. Si bien se considera que una regulación a nivel legislativo es lo más idóneo para alcanzar un mayor desarrollo del derecho de consulta de los pueblos Indígenas, también lo es que, de conformidad con nuestro sistema legal, los Convenios Internacionales aceptados y ratificados por el Estado de Guatemala constituyen parte del sistema jurídico propio del Estado de Guatemala, por lo que la facultad reglamentaria del artículo 183 de la Constitución Política de la República permite al Presidente de la República desarrollar la reglamentación en esta materia, en ausencia de una normativa legislativa ordinaria” – CC, 1179-2011. (énfasis mío)

Mediano y largo plazo Énfasis sobre derecho de consulta, en recursos naturales, tierra, medio ambiente, minería. Ni derecho de consulta, ni C169 se limitan a esas materias. Amplitud temática C169 + crecimiento del Estado = atomización de voluntad política y potestad pública para implementar. Desarrollo jurisprudencial CC valioso, pero dudoso en algunos puntos importantes.