CURSO DE DERECHO COSTERO MECANISMOS JURÍDICOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTOS AMBIENTALES Emilio Biasco

2 CONCEPTOS. TIPOS. ORIGEN Y EVOLUCIÓN. DERECHO COMPARADO BASES NORMATIVAS Caracteres de la EIA en Uruguay: Régimen vigente (Ley Nº , de 19.I.1994 y D. Nº 349/005 de 3.X.2005). Incorporación de nuevos instrumentos de gestión ambiental; obras y actividades mantenidas, modificadas y ampliadas. Otras modificaciones. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO A) Previas: 1º Comunicación y 2º Clasificación; B) Principales: 3º Solicitud de Autorización Ambiental Previa 4º Puesta de manifiesto 5º Audiencia pública: concepto y principios 6º Resolución del MVOMA.

3 EVALUACION DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES A) La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) Es un sistema que incorpora consideraciones medioambientales en las políticas, planes y programas. La EAE: tiene como objetivo evaluar la repercusión de programas, planes o políticas sobre el medio ambiente. B) La Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) Tiene como objetivo evaluar la repercusión de proyectos de obras, instalaciones o actividades sobre el medio ambiente.

4 ORIGEN Y EXPANSION DE LA EIA I) ESTADOS UNIDOS En 1969, se institucionalizó formalmente la evaluación de impacto ambiental en la legislación federal: Ley Nacional de Política Ambiental (National Environmental Policy Act). Propósito de la norma: perfeccionamiento del procedimiento administrativo, a fin de mejorar la calidad de la toma de decisiones desde la perspectiva ambiental y social. LEY NACIONAL DE POLÍTICA AMBIENTAL DE ) Requiere que el Gobierno Federal se comprometa ante los Estados y los Gobiernos Locales, a fin de que éstos monitoreen el efecto que los proyectos federales, tienen sobre el ambiente. 2) Fija la política de la Agencia de Protección Ambiental: la NEPA; que surgió: a) Como intento del Congreso para establecer una política nacional coherente que funcione, en cooperación con los gobiernos locales y los particulares preocupados por el tema. b) Para renovar, mantener y proteger importantes recursos naturales. c) Para lograr un equilibrio entre las necesidades ambientales y las necesidades tecnológicas.

5 PROPÓSITOS DE LA LEY 1) Establecer una política nacional, que aliente la productividad y la armonía entre el hombre y su entorno. 2) Promover la prevención y eliminación de daños al ambiente y a la biosfera. 3) Estimular el bienestar y la salud humana. 4) Enriquecer el entendimiento de los sistemas ecológicos y los recursos naturales, importantes para la Nación. 5) Establecer un Consejo de Calidad Ambiental. CONSEJO DE CALIDAD AMBIENTAL Establecido por la Ley Nacional de Políticas Ambientales (1969). Anualmente informa al Presidente sobre el estado actual del ambiente y sobre las medidas a tomar para su protección.

6 AGENCIA DE PROTECCIÓN DEL AMBIENTE (EPA) Fue creada en A) FUNCIONES BÁSICAS 1. Administra la mayoría de las leyes ambientales. 2. Coordina las políticas ambientales. B) ALGUNAS FUNCIONES ADICIONALES DE LA EPA 1. Emite reglamentos ambientales. 2. Fija las normas sobre las emisiones. 3. Determina la peligrosidad de los productos químicos, para el ambiente o para la salud humana. 4. Supervisa los negocios e industrias en todo el país, para asegurarse que se ajusten a los reglamentos ambientales.

7 ETAPAS DEL MODELO DE LOS EEUU 1º) Consideración de alternativas que atiendan los objetivos del emprendimiento en cuestión. 2º) Diseño de la propuesta elegida como menos impactante. 3º) Determinación de si la EIA es necesaria o no (screening). 4º) Decisión sobre los tópicos a ser cubiertos por el EsIA (scoping). 5º) Preparación del EsIA, describiendo la propuesta y el ambiente afectado por la misma, evaluando la magnitud y significado de los impactos. 6º) Revisión del EsIA, para chequear su adecuación. 7º) Toma de decisión sobre la propuesta, usando el EsIA y las opiniones expresadas a través de los mecanismos de consulta. 8º) Monitoreo de impactos de la propuesta implementada. (WOOD, 1997, p. 5).

8 I) PAÍSES QUE SIGUIERON LA ORIENTACIÓN DE EEUU Nueva Zelandia, Australia y Canadá (abarcando una extensa escala de necesidades y objetivos). II) PAÍSES CON PROCESOS PROPIOS Y ENFOQUES DIFERENTES Introdujeron la EIA limitada a la preparación, análisis y aprobación de EsIA. Suecia (Ley de Protección Ambiental de 1969). Francia (Ley de Protección de la Naturaleza de 1976): Fines: mejorar la calidad del proceso de toma de decisiones, mejorando la calidad y cantidad de información técnica; para ampliar la base de conocimiento para la toma de decisiones por la autoridad.

9 III) COMUNIDAD EUROPEA: Directiva 85/337/CEE (modificada por la Directiva 97/11/CE) Consolidó las distintas legislaciones de los países miembros, y se obligó a adoptarla a los países que no tuvieran normativa en la materia. Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27.VI.2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas, en el medio ambiente. IV) AMÉRICA LATINA Motivo de la institucionalización de la EIA: satisfacer los requisitos exigidos para el otorgamiento de créditos por parte de los organismos multilaterales financieros. Se priorizó el enfoque de la presentación de estudios o informes de impacto ambiental, antes que el procedimiento para mejorar el sistema de decisiones públicas.

10 REFERENCIAS HISTÓRICAS 1) Colombia: incorporó la EIA en su Código de Recursos Naturales (1973) 2) México (1978), Brasil (1988), Venezuela (1992), Bolivia (1992), Paraguay (1993), Chile (1993), Honduras (1993) y Uruguay (1994). CARACTERES DE LOS SISTEMAS DE EIA En Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Chile y Venezuela 1) Poseen, como instrumento de gestión ambiental preventiva, un sistema de EIA. 2) Pero hay diferencias en la aplicabilidad. 3) Los sistemas de EIA de los países, no tienen mayor relación con los objetivos del Mercosur, en tanto sea un mercado común de productos. 4) El Mercosur confía en que la plena vigencia de los sistemas de EIA, es una contribución importante a los postulados de calidad ambiental del Tratado. 5) Los países con menos desarrollo de sus sistemas, buscan una «nivelación hacia abajo», desfavorable a los países que más seriamente se están tomando la EIA.

11 LAS EIA EN LATINOAMÉRICA En uso mundial por más de 35 años, ahora está institucionalizada en más de 100 países y 200 organizaciones o entidades. En Latinoamérica, se realizaron más de estudios, con un costo estimado de U$S $ 33 billones. Dudas sobre la eficacia de los EsIAs En una muestra de EIAs de 10 países latino-americanos, sólo el 4% fue considerado adecuado en la gestión apropiada de los impactos negativos (Espinoza y Alzina 2001).

12 ETAPAS EN LA EVOLUCION DE LA EIA 1) DECADA DEL 1960 USO Evaluación de proyectos basados en consideraciones técnicas, económicas y de ingeniería. TÉCNICAS Y PRACTICAS UTILIZADAS EN LA EIA Atención limitada de las consecuencias sociales y ambientales. 2) DECADA DEL 1970 USOS Introducción de EIA en NEPA, EEUU Adopción en otros países: Canadá, Australia, Nueva Zelandia. TÉCNICAS Y PRACTICAS UTILIZADAS Desarrollo de estándares de análisis – Matriz de Leopoldo.

13 3) DECADA DEL 1980 USOS Uso de EIA en países en desarrollo Adopción a instancias del Banco Mundial Implementación en la Comunidad Europea (Directiva de EIA) Inicio de las EAE TÉCNICAS Y PRACTICAS UTILIZADAS Uso de análisis social y de riesgo. Mejoramiento de técnicas de análisis - Simulación y modelos. Inicio de EIA como negocio.

14 4) DECADA DEL 1990 USOS Establecimiento de las EAE Declaración de Río de 1992 TÉCNICAS Y PRACTICAS UTILIZADAS Maduración de uso de herramientas – Ejemplo los SIG Mejoramiento de los procesos de la consulta publica

15 5) DECADA DEL 2000 USOS Evolución de las EAE y Evaluación de Sostenibilidad. Directiva de las EAE en la Comunidad Europea EIA y el Mundo Financiero – Principios de Ecuador 2000 (Conjunto de pautas, de carácter voluntario, sociales y medioambientales para financiar proyectos, versión revisada, presentada en una conferencia de prensa en Londres, el 6.VII Texto completo de los Principios Revisados y sus bases están en: TÉCNICAS Y PRACTICAS UTILIZADAS Mejoramiento del alcance de las EIA en consideración de asuntos globales, por ejemplo cambio de clima. Lineamientos formales de consulta publica.

16 COMPARACION ENTRE LA EIA y LA EAE I.- EVALUACION DEL IMPACTO AMBIENTAL CONCEPTO DE LA EIA - Es un proceso para identificar, predecir, evaluar y mitigar los impactos biofísicos, sociales y otros efectos, - resultado del desarrollo de proyectos propuestos, - antes del inicio del proceso de toma de decisiones o la asignación de otros compromisos. Fuente: “La Evaluación de Impacto Ambiental es un proceso que precisa de la consideración del ambiente y de la participación pública en el proceso de toma de decisiones del desarrollo de proyectos.” (Kiely, G.)

17 “Es un estudio encaminado hacia la identificación, interpretación y prevención de consecuencias o efectos que determinados hechos, acciones o proyectos puedan causar daños a la salud y bienestar humano y a su entorno natural” ( Esteban, M.) “Es el proceso de calcular el efecto que una acción propuesta pueda tener sobre la calidad del ambiente” (Veslind) “Una evaluación de todos los efectos ambientalmente relevantes y socialmente resultantes, que pudieran derivar de un proyecto” (Instituto Battelle – Columbus) “Un examen sistemático de las consecuencias ambientales, sociales y económicas de proyectos, planes y políticas” (Clark)

18 ESQUEMA GENERAL DEL PROCESO DE EIA ETAPA 1 - Identificación y Clasificación Considerar las alternativas Diseño de la acción Identificación de las necesidades de una EIA y selección de la categoría (screening) Aplicación de la evaluación preliminar (scoping)

19 ETAPA 2 - Preparación y Análisis Preparación del estudio Descripción de la acción y el medio ambiente Identificación de los impactos Medición de los impactos Valoración y jerarquización de los impactos Plan de manejo ambiental Plan de participación ciudadana

20 ETAPA 3 - Calificación y Decisión Revisión del estudio Realización de consultas y participación Adopción de decisiones ETAPA 4 - Control y seguimiento Control y monitoreo del plan de manejo ambiental.-

21 PRINCIPALES AGENTES RELACIONADOS DIRECTA O INDIRECTAMENTE CON LA EVALUACIÓN AMBIENTAL 1º) Políticos 2º) Administración ambiental. 3º) Administración sectorial (competentes en la materia evaluada). 4º) Administración local 5º) Promotores 6º) Comunidad científica 7º) Consultoría técnica 8º) Comunidad afectada 9º) ONGs 10º) Comunidad educativa.

22 DEBILIDADES DE LA EIA Aplicación tardía en el ciclo del proyecto, cuando la decisión del proyecto ya está tomada. Alcance de la EIA muy limitada por los TDRs restringidos Enfoque a nivel de los impactos del proyecto, y menor atención dirigida a los impactos regionales o acumulativos Pocas oportunidades para compartir datos entre los proponentes por razones económicas de la ventaja competitiva Uso del “corto y pego”; e inclusión de información no relacionada a la decisión del proyecto. Poca atención dirigida al monitoreo y seguimiento.

23 DEBILIDADES DE LA EIA EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO Falta de voluntad política e institucional Poca capacidad institucional en los procesos de evaluación ambiental en general Resistencia burocrática – enfocada hacia la aprobación de las licencias ambientales Antagonismo de intereses Corrupción Compartimentalización sectorial Falta de políticas ambientales.

24 DEBILIDADES DE LA EIA EN LATINOAMÉRICA Ausencia de consideración de las políticas, planes y programas; e integración en el proceso de toma de decisiones Alcance de la EIA limitada o restringida. Enfoque descriptivo y no preceptivo; problemas de calidad de los estudios. Pocos detalles sobre los planes de mitigación y gestión ambiental. Capacidad institucional limitada en la revisión, evaluación y aprobación de los EIAs Proceso inadecuado de la consulta pública y participación en el proceso de toma de decisiones Fuente: Espinoza y Alzina (2001)

25 EFICACIA DE LA EIA Y MEJORAMIENTO DEL PROCESO El tiempo de la EIA relativo al ciclo del proyecto Alcance de la EIA Evaluación de la significación Revisión de calidad de las EIAs Monitoreo y seguimiento Fuente: Sadler 1999

26 II.- EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA EN URUGUAY Ley Nº – Art. 47. (Garantía de sostenibilidad. Procedimiento ambiental de los instrumentos).- Los instrumentos de ordenamiento territorial B) Establecerán una regulación ambientalmente sustentable, C) Asumirán como objetivo prioritario la conservación del ambiente, comprendiendo los recursos naturales y la biodiversidad, D) Adoptarán soluciones que garanticen la sostenibilidad. Los Instrumentos de ordenamiento territorial A) Deberán contar con una Evaluación Ambiental Estratégica B) Aprobada por el MVOTMA, a través de la DINAMA, C) En la forma que establezca la reglamentación.-

27 CONCEPTO DE EAE La EAE es un proceso previo y sistemático para evaluar las consecuencias ambientales de propuestas de iniciativas de políticas, planes o programas, y asegurarse que se incluyan totalmente y que hayan sido tratadas apropiadamente en las fases más tempranas de la toma de decisiones, al mismo nivel que las consideraciones sociales y económicas Fuente: Sadler y Verheem 1996:27 La EAE es una ciencia y un arte que intenta combinar el enfoque científico de la evaluación, aceptando la naturaleza política de la toma de decisiones. Es un proceso estratégico que influye sobre la mentalidad y razonamiento de los tomadores de decisiones. La EAE es vista, cada vez más, como un instrumento de apoyo a la buena gobernabilidad.

28 EAE: PARA UN RAZONAMIENTO EFICAZ ¿Porqué y Qué? – EAE de la Política ¿Dónde y Cómo? – EAE del Plan ¿Cuándo? – EAE del Programa EAE: COMO ECONOMÍA DEL PENSAMIENTO Objetivo: EVALUACION DE IMPACTOS RANGO DE ALTERNATIVAS: LAS 4 “P” 1) POLITICAS 2) PLANES 3) PROGRAMAS 4) PROYECTOS

29 ORGANOS DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS Y NORMAS a) Instituciones políticas b) Administración ambiental c) Administración sectorial d) Promotores: cuando la evaluación se realiza sobre iniciativas públicas. ACTORES O AGENTES PARTICIPACIPANTES 1) Promotor del proyecto 2) Consultores o técnicos profesionales que realizan el EsIA 3) Administración: sectorial y/o local ambiental. 4) Comunidad o población afectada por el proyecto 5) Organizaciones sociales que intervienen en el debate social.

30 BENEFICIOS DE LAS EAE Cumplimiento con las políticas del gobierno Establecimiento de un marco temporal anticipado, para mejorar el proceso de planeamiento. Facilitación de un proceso informado e integrado de toma de decisiones. Mejora de la responsabilidad pública. Evita los errores y oportunidades perdidas. Mejora la coordinación interinstitucional Establecimiento de reglas claras por los proponentes –mejora de la EIA Mejora el entendimiento de los efectos acumulativos o regionales Considera un rango de alternativas resultantes de varios proyectos o actividades.

31 PROBLEMAS DE LAS EAE Es necesario asegurar recursos humanos y financieros. Requiere capacidad institucional. Es un proceso nuevo de Latinoamérica, no hay mucha experiencia, y mejora lentamente. Debe existir coordinación con las licencias ambientales y aprobación a nivel de los proyectos. Implementación en los procesos de decisiones políticas. Implementación actual: “en la tierra” Aceptación por el sector privado.

32 DIFERENCIAS ENTRE EIA y EAE 1) La EIA - Tiene una historia de más de 4 décadas Es fundamental para anticipar los impactos de actuaciones propuestas, a nivel de proyecto. 2) La EAE - Tiene un historial más reducido. Se origina por las limitaciones de la EIA, frente a la evaluación de políticas, planes y programas. AMBOS INSTRUMENTOS 1) Poseen relaciones de tipo evolutivo y metodológico. 2) Están sometidos a cambios permanentes.

33 INSTRUMENTOS DE EVALUACION AMBIENTAL A) INSTRUMENTOS BASICOS a) LA EIA: tiene como objetivo evaluar la repercusión de proyectos de obras, instalaciones o actividades sobre el medio ambiente b) LA EAE: tiene como objetivo evaluar la repercusión de programas, planes o políticas sobre el medio ambiente. B) INSTRUMENTOS ACCESORIOS a) Evaluación de impacto social (EISo) b) Evaluación de impactos acumulativos (EIAc) c) Evaluación de impacto sobre la salud (EISa) d) Evaluación de impacto integrada (EII).

34 CARACTERES a) No tienen un origen común, ni contemporáneo. b) No son fruto de los mismos actos normativos. c) No proceden de las mismas disciplinas científicas. d) Han variado desde su origen, hasta nuestros días. EVOLUCIÓN DEL PARADIGMA a) De 1ª generación: la EIA de proyectos. b) De 2ª generación: la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). c) De 3ª generación: Aseguramiento de la Sostenibilidad Ambiental (ASA). d) De 4ª generación: Valoración de la Sostenibilidad, (VS). Línea evolutiva del paradigma: EIA – EAE – ASA – VS.

35 CARACTERÍSTICAS DEL PARADIGMA / NIVEL / ESTADIO 1ª Generación: EIA de proyectos; Incluye impactos sociales, sobre la salud y otros; los efectos acumulativos y la biodiversidad. 2ª Generación: EAE aplicada a políticas, planes y programas (PPPs) e iniciativas legislativas. 3ª Generación: Aseguramiento de la sostenibilidad ambiental (ASA) - EIA y EAE destinadas a proteger los recursos críticos, las funciones ecológicas; eliminación de daños residuales; contabilidad ambiental y auditoría de las pérdidas y cambios del capital natural. 4ª Generación: valoración de la sostenibilidad (VS).

36 RESUMEN DE LAS DIFERENCIAS 1) Nivel de decisión EIA: Actúa sobre el Proyecto EAE: Actúa sobre la Política, el Plan y el Programa 2) Naturaleza de la acción EIA: Es inmediata, operacional y enfocada EAE: Es estratégica, visionaria y conceptual 3) Responsabilidad EIA: Es del proponente EAE: Es del Gobierno

37 4) Productos EIA: Detallados EAE: Genéricos 5) Escala de impactos EIA: Micros, localizados EAE: Macros, acumulativos, inciertos 6) Alcance de impactos EIA: Asuntos ecológicos o físicos, también sociales y económicos EAE: Sostenibilidad, asuntos sociales, económicos, asuntos ecológicos globales

38 7) Escala de tiempo EIA: Mediana y a corto plazo EAE: Mediana pero a largo plazo 8) Fuentes de datos EIA: Trabajo de campo, análisis de muestras EAE: Estrategias, visiones 9) Tipo de datos EIA: Cuantitativos EAE: Descriptivos, cualitativos

39 10) Alternativas EIA: Emplazamientos específicos, construcción, operación EAE: Nacional/regional, política, reglamentaria, tecnológica, fiscal, económica 11) Rigor analítico EIA: Posee más rigor EAE: posee más incertidumbre 12) Referencias de evaluación EIA: Restricciones legales, buenas prácticas EAE: Sostenibilidad

40 13) Consulta pública EIA: Está enfocada a los intereses afectados a nivel del proyecto EAE: Es más amplia y extensa 14) Percepción pública EIA: Es más reactiva EAE: Es vaga y distante