1 1 La Incidencia de la Política Fiscal Desigualdad y Pobreza en Ecuador

2 AGENDA 1.Antecedentes: Paradigma Antiguo 2.Nuevo marco constitucional 3.Las mediciones realizadas en Ecuador

3 1. Antecedentes: Paradigma Antiguo Paradigma Antiguo

Desigualdad Pobreza Estructura Social Deslegitimación del Gobierno Fragmentación Etnolingüística Explotación R. Naturales Informalidad Económica Falta de incentivos económicos, sociales y normativos para pagar impuestos bajos niveles de confianza social y procesos históricos de desigualdad Impacto de las políticas e instrumentos de reforma Evasión Universo Fiscal reducido (Brechas) Ausencia de Progresividad Políticas redistributivas ineficaces (Gasto público) Captura del gasto y los ingresos (Gasto tributario) Ineficiencia de las Instituciones Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas fiscales en Ecuador Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Pobreza Explotación R. Naturales Informalidad Económica Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

6 Evolución de la pobreza y del ingreso real Existen niveles elevados de pobreza durante la última década Fuente: INEC Nota: Ingresos promedios reales (ej. Una persona tiene 533 dólares en el año 2008, 35% de la población es pobre) Nivel de ingresos Porcentaje de pobreza

Participación de los Ingreso Tributarios y Petroleros dentro de los Ingresos Totales del Gobierno Central Período: En porcentajes Fuente: Ministerio de Finanzas, BCE Elaborado por: Centro de Estudios Fiscales (1)Nota: son ingresos por transferencias y otros no tributarios (2)Nota: Dentro del los ingresos tributarios se incluye los ingresos por importaciones 70’s: grandes ingresos petroleros. Gasto fiscal clientelar 80’s: Disminuye la importancia del ingreso tributario. 90’s: Reformas, Ingresos fiscales deben tener menos dependencia de factores exógenos (precio petróleo). “La maldición de los RRNN”, influyó en la poca transparencia de las cuentas fiscales. Por ende la poca presión del Estado hacia el cumplimiento de las obligaciones tributarias no generó compromiso en la ejecución de un gasto eficiente. Otros Tributarios Petroleros

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Desigualdad Estructura Social Fragmentación Etnolingüística Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

9 La informalidad y la pobreza han perdurado durante el tiempo, ocasionando desigualdad de oportunidades entre los distintos agentes de la sociedad. Evolución del coeficiente Gini del ingreso Fuente: INEC

Las diferentes estructuras étnicas son un factor que inciden en la fragmentación social y económica. Los encuestados consideran que es fuerte o muy fuerte el conflicto entre: - 90% ricos y pobres, - 84% empresarios y trabajadores, - 75% razas, - 71% hombres y mujeres (Ecuador es el país latinoamericano con los índices de conflicto más altos). Fragmentación Etnolingüística Fuente: ECV

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Falta de incentivos económicos, sociales y normativos para pagar impuestos Baja confianza social y procesos históricos de desigualdad Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Deslegitimación del Gobierno Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

La deslegitimación de los partidos políticos, limita el alcance de las reformas tributarias emprendidas. Confianza en los partidos políticos 2007 (%) Fuente: Latinobarómetro 2007, Prats

En cuanto a los beneficios, los contribuyentes opinan que los ricos son los individuos que más se favorecen de los impuestos Apenas 1 de cada 3 encuestados considera que los impuestos benefician a todos los ecuatorianos 1 de cada 4 encuestados, opina que los impuestos benefician al sector público. Encuesta de satisfacción a los contribuyentes año 2007 Es necesario que el gasto sea eficaz, eficiente y suficiente. Fuente: Encuesta satisfacción contribuyentes SRI 2007 ?¿

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Universo Fiscal reducido (Evasión) Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

Evasión IVA Sociedades 30.6% Evasión IVA Sociedades 30.6% Evasión IR Sociedades 61.3% Evasión IR Sociedades 61.3% Evasión tributaria año 2005 Fuente: Dep. de Estudios Tributarios 2004 La evasión hace que la carga fiscal sea asumida sólo por un cierto grupo de contribuyentes.

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Ausencia de Progresividad Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Dep. de Estudios Tributarios

18 A partir de los 80´s el sistema tributario se sustentó sobre la imposición indirecta. Regresividad estructural Participación de los Impuestos Directos e Indirectos (%) Fuente: BCE Elaborado por: Dep. de Estudios Tributarios

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Políticas redistributivas ineficaces Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Dep. de Estudios Tributarios

Política fiscal pro-cíclica Elevada correlación entre el gasto corriente y el PIB nominal. La programación presupuestaria ha guardado una relación positiva con el ciclo. Las variaciones han sido similares en ambas series, tanto en el sentido como en la magnitud, con excepción de los años 1980, 1983 y 1985 donde vemos que el gasto respondió más que proporcional a la caída y crecimientos del PIB Fuente: Ministerio de Finanzas, BCE Elaborado por: Dep. de Estudios Tributarios

Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Captura del gasto y los ingresos (gasto tributario) Fuente: BCE Elaborado por: Dep. de Estudios Tributarios

Gasto Tributario - hogares A medida que aumenta el ingreso de los hogares, mayor es el beneficio por la exención de IVA para el consumo de bienes y servicios Fuente: Dep. de Estudios Tributarios 2007

Gasto Tributario-sociedades En sociedades, los beneficios tributarios obtenidos a través de deducciones por leyes especiales, amortización de perdidas tributarias, y reinversión son empleados por las empresas de ingresos más altos. Fuente: Dep. de Estudios Tributarios 2007

24 2. Nuevo marco constitucional

Los ejes fundamentales del cambio de la Nueva Constitución Fuente: Constitución 2008 Elaborado: Dep. de Estudios Tributarios

Principios Tributarios Sistema Tributario para el Buen Vivir GeneralidadProgresividadEficiencia Simplicidad administrativa IrretroactividadEquidadTransparencia Suficiencia Recaudatoria Prioridad de impuestos directos y progresivos Constitución, Art. 300 Fuente: Constitución 2008 Elaborado: Dep. de Estudios Tributarios

Desigualdad Pobreza Estructura Social Deslegitimación Del Gobierno Fragmentación Etnolingüística Recursos Naturales Informalidad Económica Falta de incentivos económicos, sociales y normativos para pagar impuestos Niveles pre-existentes bajos de confianza social, procesos históricos de desigualdad Impacto de las políticas e instrumentos de reforma Evasión Universo Fiscal reducido (Brechas) Ausencia de Progresividad Políticas redistributivas ineficaces (Gasto público) Captura del gasto y los ingresos (Gasto tributario) Ineficiencia de las Instituciones Estructura socio-económica: un callejón sin salida para la instrumentalización de políticas tributarias en Ecuador Fuente: Prats, Macías Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios Cambio del modelo de gestión de la Administración Tributaria Investigación como insumo para la toma de decisiones Estudio de Evasión Incidencia: desigualdad y pobreza Estimación y optimización de Gasto Tributario

28 Casos de Estudios en Ecuador Casos de Estudios en Ecuador Desigualdad y Pobreza

Estudios Realizados Imposición Directa Incidencia LRET en Impuesto a la Renta Personas Naturales Informe de incidencia distributiva Imposición Indirecta Optimización del Gasto Tributario en IVA MIIDET

Limitaciones Impuesto a la Renta de Personas Naturales Existen contribuyentes heterogéneos (relación de dependencia, libre ejercicio profesional, actividad económica, mixto) Definición de escalas de equivalencia: cargas familiares Estimaciones sensibles a las brechas de declaración y presentación Impuesto al Valor Agregado No existe información periódica de consumo de hogares Elección de la variable focal:¿ingreso ó consumo? Elección de es la escala de equivalencia : ¿OCDE ó per cápita?

31 Optimización del Gasto Tributario en IVA

32 Gasto tributario IVA: $1163 millones Problemática encontrada: distribución del Gasto Tributario (IVA) regresivo

Incidencia Gasto Tributario (IVA) Antecedentes El objetivo de este estudio fue determinar el impacto del de las exenciones y deducciones del IVA sobre la progresividad del sistema y diseñar una propuesta que corrija las fuentes de regresividad. Encuesta de Condiciones de Vida Fuente de Información Microsimulación IVA sin comportamiento Aproximación a Reforma Marginal Metodología Índices de desigualdad, progresividad y redistribución. Recaudación Resultados

Aproximación al análisis de Reforma Marginal: utilización de microsimulaciones iterativas(programación informática) Si bien no se aplica un análisis marginal en términos estrictos (enfoque de Lerman y Yitzhaki, 1985), se simuló cada bien y se evaluó el efecto individual de cada bien: Nuevo en la literatura Incidencia Gasto Tributario (IVA) Metodología

35 Incidencia Gasto Tributario (IVA) Escenarios simulados E1:Gravar con 12% los bienes y servicios tarifa 0% y transferencia a los deciles más bajos E2:Desgravación de 12% a 0%E3:Tarifa diferenciada (14%)

Gravar bienes y servicios con tarifa IVA 12% y transferir a los deciles más bajos (millones dólares) 36 Fuente: E.C.V Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

Desgravar Bienes y servicios con tarifa IVA 12% (millones dólares) 37

Aumentar tarifa de bienes y servicios al 14% y transferir a los deciles más bajos (millones dólares) 38

39 El Microsimulador de Imposición Indirecta

Microsimulador de Imposición Indirecta Antecedentes El objetivo de este estudio fue determinar el impacto del LRET sobre la progresividad y redistribución del sistema Encuesta de Condiciones de Vida Fuente de Información An Almost Ideal Demand System SINDIEF Metodología Índices de desigualdad, progresividad y redistribución. Recaudación e indicadores de eficiencia Resultados

Microsimulador de Imposición Indirecta Estructura El modelo básicamente se encuentra estructurado por: Precios de los distintos bienes Gasto Total Índice de precios General Parámetros Proporción de Consumo del bien i en el presupuesto familiar

Microsimulador de Imposición Indirecta Marco Empírico Enfoque Distributivo: Coeficiente de Gini y Pseudo Gini Variable Focal: Gasto Unidad de Análisis: Hogar Escala de equivalencia: Per cápita Horizonte de tiempo: Año Información ECV: Ingreso bruto y consumo sobre 12 tipos de canastas

Microsimulador de Imposición Indirecta Marco Normativo En Ecuador, existen bienes gravados con tarifa 12% y tarifa 0%, así como bienes exentos. Los artículos 54 y 55 de la Ley de Régimen Tributario Interno establecen que los bienes gravados con tarifa 0% contemplan los productos alimenticios, medicamentos, libros y demás relacionados, servicios básicos, transporte, etc. Escenarios de análisis – Esc1. Generalización del IVA a una tasa de 12% más transferencia a los hogares de los tres primeros deciles – Esc2. Generalización del IVA a una tasa de 11% más transferencia a los hogares de los tres primeros deciles – Esc3. Generalización del IVA a una tasa de 13% más transferencia a los hogares de los tres primeros deciles

Microsimulador de Imposición Indirecta Resultados Fuente: E.C.V Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios Gini Ingreso Neto Kakwani Extrema PobrezaPobreza Head-CountBrechaHead-CountBrecha Escenario Base %4.27%39.04%15.20% Escenario %3.69%41.12%15.30% Escenario %3.70%40.65%15.20% Escenario %3.67%41.40%15.40% Escenarios Esc. 1Esc. 2Esc. 3 Recaudación Inicial947.3 Recaudación Final1,806.21,670.21,939.9 Incremento anual sin evasión Incremento anual con evasión Total individuos decil1-decil33,959,554 Monto fijo de transferencia mensual per-capita

45 Informes de Incidencia Distributiva

Informe de Incidencia Distributiva Antecedentes Este informe estima los índices de incidencia distributiva de los impuestos directos en Ecuador, en cuanto a equidad vertical se refiere. Anexos de Retenciones de Personas en Relación de dependencia Fuente de Información Enfoque de concentración Metodología Progresividad y capacidad redistributiva del impuesto a la renta Resultados

Informe de Incidencia Distributiva Marco Empírico Enfoque Distributivo: Coeficiente de Gini y Pseudo Gini Variable Focal: Ingreso Unidad de Análisis: Individuo Escala de equivalencia: Ninguna Horizonte de tiempo: Año Información IRPRD: Ingreso bruto, exenciones, deducciones, reducciones, sueldos adicionales, aportaciones a la seguridad social, impuesto.

Informe de Incidencia Distributiva Marco Normativo De acuerdo a los artículos 9, 10 y 36 de la Ley de Régimen Tributario Interno, la base imponible para el cálculo del impuesto proviene de la resta del ingreso bruto menos las exoneraciones por decimo tercero y cuarto sueldos, aportaciones al IESS y fondo de reserva; menos las rebajas por tercera edad y discapacitado; y menos las deducciones por gastos deducibles. A continuación se presenta la tabla de imposición para el cálculo del impuesto a la renta personas naturales vigente para el período fiscal 2008.

Informe de Incidencia Distributiva Resultados Incidencia distributiva del IRPRD Año 2008 Kakwani0,37360 Reynolds-Smolensky0,01392 Estadísticas de Concentración Año 2008 Ing. BrutoImpuestoIng. Neto Percentiles bajos 20% menor ingreso2.23%0.00%2.27% 10% menor ingreso0.57%0.00%0.58% 5% menor ingreso0.15%0.00%0.15% Percentiles altos 20% mayor ingreso54.14%99.85%53.32% 10% mayor ingreso36.88%95.10%35.83% 5% mayor ingreso24.69%84.80%23.60% Fuente: E.C.V Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios

Escenarios de Simulación E1: Eliminación de gastos deducibles E2: Gravar décimo tercero y cuarto sueldo E3: Incremento de tramos y tarifas IRPN

51 Incidencia de la ley Reformatoria de Equidad Tributaria en Impuesto a la Renta Personas Naturales

Antecedentes En diciembre de 2007 se aprobó la LRET, entre sus principales cambios incluyó: 52 Deducibilidad de gastos personales Exención del Décimo Tercero y Cuarto Sueldos Nueva tabla del Impuesto a la Renta Personas con fracción exenta de US $ 7,850 y dos tramos adicionales de 30% y 35%.

Incidencia LRET Antecedentes El objetivo de este estudio fue determinar el impacto del LRET sobre la progresividad y redistribución del sistema. Declaración 1,2 millones de contribuyentes en relación de dependencia Fuente de Información Microsimulación I. Renta sin comportamiento Metodología Índices de desigualdad, progresividad y redistribución. Recaudación Resultados

54 Efecto negativo Efecto positivo Resultados de las simulaciones Situación Actual E1: Gastos Deducibles E2: décimo tercero y cuarto sueldo E3: nueva tabla Gini Ingreso Bruto Cuasi Gini Ingreso Neto Reynolds-Smolensky (RS) Variación de RS34.5%28.89%-33.88%

Elasticidad de Gini Personas Naturales Año 2008 Un incremento del 10% de los gastos personales deducibles ocasiona un aumento de 0.035% en la desigualdad de los ingresos después de impuestos. Esto refleja realizar un ajuste en los tramos mas altos de ingresos

56 Conclusiones

La nueva constitución introdujo el marco normativo necesario para abrir el circulo vicioso en el que se encontraba la instrumentalización de la política fiscal en Ecuador. El desarrollo de estudios sobre desigualdad y pobreza constituye un elemento fundamental para la ruptura de este paradigma dentro del sistema tributario, con la finalidad de promover políticas progresivas y redistributivas. El análisis de incidencia distributiva ha brindado valiosa información para la propuesta y evaluación de política tributaria en Ecuador. Sin embargo, aun queda mucho camino por recorrer. El Departamento de Estudios Tributarios desea dejar planteada la iniciativa para el desarrollo de esta línea de investigación en varios otros campos Reforma Marginal (pobreza y desigualdad) Incidencia Distributiva vs. Incidencia Macroeconómica Multidimensionalidad de pobreza y desigualdad Escalas de Equivalencia para el caso de Ecuador Generación de información periódica