Política tributaria, evasión e impacto distributivo de las reformas Juan Pablo Jiménez Encuentro de Áreas de Estudios e Investigación Secretaría Ejecutiva.

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1 Política tributaria, evasión e impacto distributivo de las reformas Juan Pablo Jiménez Encuentro de Áreas de Estudios e Investigación Secretaría Ejecutiva del CIAT Ciudad de Panamá, 13-15 de septiembre de 2010

2 Contenido  La tributación como herramienta de política distributiva  Rasgos característicos de la situación tributaria en países latinoamericanos  El impacto distributivo de las reformas  Reflexiones finales

3 La tributación como herramienta de política distributiva

4 Los efectos de la política tributaria sobre la distribución del ingreso en AL han sido tenues o negativos

5 En cambio en los países desarrollados, en general, han tenido efectos positivos sobre la distribución del ingreso

6 ¿Qué razones se pueden argumentar sobre la situación de AL en materia de política distributiva? Tres causas básicas:  El nivel de recaudación ha sido insuficiente y muy volátil para el financiamiento genuino del gasto social  La composición de la estructura tributaria ha estado sesgada a la imposición indirecta  El grado de incumplimiento (evasión) ha deteriorado el impacto esperado de las normas sancionadas En la gran mayoría de los países de la región se observa la concurrencia de estos tres elementos

7 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) La carga tributaria ha sido insuficiente…. Históricamente el espacio fiscal con el que contaron los países de la región ha sido insuficiente para atender los objetivos del SP

8 ……..y altamente volátil. VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (sin SS), 1980-2008 (Desvío estándar del crecimiento del Ingreso tributario en dólares del 2000) Esto reduce el espacio fiscal y la capacidad de los gobiernos para enfrentar las demandas sociales

9 La estructura de la carga tributaria está basada en impuestos indirectos AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) OCDE: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total)

10 América Latina recauda poco impuesto a la renta y concentrado en las empresas Datos promedio (en porcentajes del PIB y del total)

11 En promedio las empresas aportan el 70% del total del impuesto a la renta ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA 2007 (En porcentajes del total)

12 ...y además el crecimiento del impuesto se sustentó en el mayor aporte de las empresas AMÉRICA LATINA. IMPOSICIÓN A LA RENTA: SOCIEDADES VS INDIVIDUOS En porcentajes del PIB

13 A su vez el impuesto personal es básicamente un gravamen sobre el trabajo formal ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL 2007 En porcentajes del PIB

14 La alta evasión debilita la capacidad de los SP y atenta contra la equidad horizontal del sistema

15 El impacto distributivo de las reformas

16 Estudio “El impacto distributivo de las reformas”  Objetivo General: Evaluar la equidad horizontal y vertical del IVA y el Impuesto a la Renta  Algunos objetivos específicos:  En el IVA, proponer una metodología que incorpore la traslación del impuesto de los insumos en el caso de bienes exentos, y el efecto cascada de las exenciones intermedias.  En Renta, proponer una metodología y evaluar la equidad de distintas reformas: impuesto plano, impuesto dual e impuesto familiar  Aplicar la metodologia propuesta a Ecuador, Guatemala y Paraguay

17 Aspectos metodológicos  Definiciones  Indicador de bienestar: el ingreso  Unidad de analisis: los hogares  Escala de equivalencia: considera economias de escala que se producen a medida que crecen la cantidad de integrantes  Supuestos de incidencia: se atribuira el pago del IR a los factores gravados y el pago del IVA a los consumidores  Ajustes por no declaracion y subdeclaracion: Division de Estadisticas de la CEPAL

18 Aspectos metodológicos  Fuentes de información  Ecuador  Para Renta: encuesta de empleo, desempleo y subempleoen el Area Urbana y Rural, 2007  Para IVA: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGHU), 2003  Guatemala:  Para IVA y Renta: ENCOVI, 2006  Paraguay:  Para Renta: EPH, 2007  Para IVA: encuesta de presupuestos familiares, Julio 2005 a Junio 2006

19 Aspectos metodológicos  Indicadores de Equidad Vertical  Progresión de tasas medias  Indice de Gini  Indice de Kakwani  Indice de Reynolds-Smolensky

20 Aspectos metodológicos  Indicadores de Equidad Horizontal  Un impuesto es horizontalmente equitativo cuando dos hogares con el mismo ingreso equivalente, antes de impuestos, paguen el mismo impuest.  Problema: es dificil encontrar dos hogares con exactamente el mismo ingreso  Opcion 1 (Feldstein, 1976): Un impuesto es horizontalmente equitatuvo cuando después de su aplicación se preserva la ordenación inicial.  Opcíón 2 (Berliant y Strauss, 1983 y Aronson et al, 1994) equidad horizontal como tratamiento similar de contribuyentes similares

21 Aspectos metodológicos  Indicadores de Equidad Horizontal  Indicador 1: Indice de Atkinson-Plotnick que mide la inequidad horizontal como el area entre la curva de Lorenz de la distribución del ingreso despues de impuestos y la curva preordenada de Lorenz  Indicador 2: Se basa en la propuesta de Rodriguez, Salas y Perrone (2005), quienes aplican un enfoque no paramétrico que mide la IH como la distancia entre la curva de Lorenz de la distribución del ingreso después de impuestos y la curva de Lorenz del la distribución del ingreso estimado no parametricamente después de impuestos

22 Reformas Simuladas 1.En el IVA se evaluó: a)IVA Actual b)IVA sin exenciones Derogar todas las exenciones, excepto a los intereses financieros c)IVA sin exenciones y transferencia de la mayor recaudación a los tres deciles más pobres.

23 Reformas Simuladas 2.En el Impuesto a la Renta se evaluó: a)Impuesto actual b)Impuesto actual sin gastos tributarios c)Impuesto plano con tramo exento igual al actual y una tasa que iguale la recaudación de b) d)Impuesto Dual que combina: Impuesto al Trabajo con escala de tasas igual a la actual Impuesto plano para las rentas de capital Se reguló la tasa plana para obtener una recaudación total igual a la recaudación de b)

24 Reformas Simuladas 2.En el Impuesto a la Renta se evaluó: e)Impuesto Familiar Escala progresiva de tasas, con tasas marginales iguales a la situación actual La Base Imponible es el ingreso equivalente: Y e = Y/N 0,8 El impuesto total a pagar por el grupo familiar es el impuesto según la escala de tasas (ISE) multiplicado por el factor de equivalencia: T = ISE x N 0,8 Se ajustó proporcionalmente la amplitud de cada tramo de la escala, de tal forma que la recaudación fuera igual a la de b) f)Además, se evaluó b), c), d) y e) suponiendo que se transfiere la mayor recaudación a los tres deciles más pobres.

25 1. IVA

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28 2. Impuesto a la Renta

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31 Equidad Vertical en el IVA:  El IVA es regresivo en los tres países, si se usa el ingreso como medida de bienestar. Con base consumo, el IVA resulta ser progresivo en Ecuador y Guatemala, y regresivo en Paraguay.  La ampliación de la base aumenta la regresividad.  Sin embargo, al transferir la mayor recaudación, mejora la redistribución del ingreso respecto de la situación actual. Conclusiones preliminares del estudio

32 Equidad Horizontal en el IVA:  El índice Atkinson-Plotnick muestra un nivel similar de inequidad horizontal del IVA en Ecuador y Guatemala, y una mayor equidad en Paraguay.  Al usar base ingreso, la ampliación de base eleva el nivel de inequidad horizontal, lo que está asociado al aumento de recaudación más que a una estructura de mayor inequidad. Con base consumo, en cambio, la ampliación de base mejora la equidad horizontal.

33 Equidad Vertical en el ISR:  El Impuesto a la Renta es progresivo en los tres países.  La ampliación de base permitiría triplicar la recaudación actual en Guatemala y Paraguay, y aumentarla 2,3 veces en Ecuador.  La ampliación de base y redistribución de la mayor recaudación permitiría reducir el Gini en un rango que va desde 0,03 puntos (Ecuador) a 0,06 puntos (Guatemala).  El Impuesto Familiar muestra el mayor poder redistributivo, en los tres países.  La alternativa “impuesto actual sin gasto tributario” resulta ser más progresiva que las alternativas “tasa plana” y “dual”. Sin embargo, las diferencias respecto de la tasa plana no son significativas.

34 Equidad Horizontal del ISR:  La tributación actual muestra una alta inequidad horizontal en los tres países, pero especialmente en Paraguay y Guatemala.  El impuesto familiar muestra el mejor desempeño en cuanto a equidad horizontal.  Le siguen el impuesto actual sin gasto tributario, el impuesto plano y el impuesto dual.  Las alternativas no evaluadas impuesto plano-familiar o dual-familiar podrían presentar también un buen desempeño en este atributo.

35 Reflexiones finales

36  El sistema tributario ha debilitado la capacidad redistributiva de la PF en AL  La presión efectiva es inferior a la potencial, la estructura muy sesgada a la tributación indirecta, el impuesto a la renta es sostenido en base a las empresas, y el impuesto a las personas recae sobre salarios formales.  La tasa de evasión es muy alta en rentas, siendo el doble que en el IVA.  Todo esto hace necesario plantearse medidas que mejoren el impacto distributivo  Necesidad de avanzar en estudios que nos den más pistas sobre la direccion de las reformas  Estos estudios jerarquizarán el debate  Esto requiere mejorar las estadisticas de base:  Cuentas nacionales  Encuestas de ingresos y gastos  Estadísticas tributarias

37 Política tributaria, evasión e impacto distributivo de las reformas Juan Pablo Jiménez Encuentro de Áreas de Estudios e Investigación Secretaría Ejecutiva del CIAT Ciudad de Panamá, 13-15 de septiembre de 2010

38 El nivel de la carga tributaria es baja en comparación a otras regiones COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL NIVEL Y ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA (En porcentajes del PIB)

39 Además el nivel de la carga tributaria y su evolución difiere entre los países de AL (incluye Seguridad Social) + 20% PTm AL - 20% + 3,8% + 2,0% + 2,4% PTm AL = Presión Tributaria media simple de la región

40 CARGA TRIBUTARIA EN COMPARACIÓN CON EL PIB PER CAPITA PPP (Porcentajes del PIB y logaritmos) La mayoría de los países de AL podrían aumentar la carga tributaria

41 Estimación de la evasión en el impuesto a la renta

42 Se procuró utilizar una metodología común para el cálculo de evasión en el impuesto sobre la renta 1.El enfoque básico correspondió al método del potencial de ingresos teóricos (recaudación efectiva vs. potencial) 2.La tasa de evasión resulta ser el monto de evasión o brecha dividido por la recaudación potencial multiplicado por 100. 3.Se trabajó con los agregados de cuentas nacionales (excedente de explotación) para empresas y con ingresos de encuestas de hogares para personas. 4.Los estudios de países han tratado de utilizar iguales criterios si bien no en todos los casos se pudo lograr uniformidad, por falta de datos y por el año de la estimación. 5.En algunos casos no fue posible estimar la evasión por separado para empresas y personas por ingresos mixtos y estructura del tributo.

43 Metodología común para la estimación de la evasión en el impuesto a la renta (CEPAL, 2010)  Evasión en el impuesto a la renta de empresas  Base imponible potencial = Excedente de explotación de Cuentas Nacionales +/- Ajustes  EE = VBP – CI – R – D – IN – II  Base Imponible Teórica = EE + IN + RT- RE - DE + CM - PEA + PT  Recaudación Teórica = Base Imponible Teórica * Tasa - Créditos Efectivos  Evasión en el impuesto a la renta de personas  Base potencial del impuesto = ingresos de encuestas de hogares (ajustados por subdeclaración y no respuesta)  Ingreso sujeto a pago de impuesto = Ingreso bruto - Pérdidas - Deducciones Personales  Se tiene en cuenta la escala de tasas según las leyes impositivas

44 Las estimaciones de evasión en la imposición a la renta muestran niveles muy elevados

45 Recaudación tributaria total, recaudación ISR y brecha de recaudación en el ISR Recaudación tributaria total, recaudación ISR y brecha de recaudación en el ISR (en porcentajes del PIB)

46 Evasión global en el impuesto a la renta Tasa de evasión y Brecha de recaudación (en % del PIB)

47 Y además la evasión en renta es muy superior a la evasión en el IVA...

48 Tasas de evasión en Impuesto a la renta y en IVA Casos seleccionados (en porcentajes)

49 Y también difieren las tasas de evasión estimadas en el Impuesto a la renta según el sujeto gravado (en porcentajes)