Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN.

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2 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO INCIERTO Ricardo Martner Dirección de Gestión Pública y Regulación, ILPES CEPAL, Naciones Unidas XI CURSO INTERNACIONAL REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3-28 De Noviembre de 2003

3 Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo? “La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo” John Maynard Keynes, 1938

4 El FMI: del orden monetario al desorden financiero El FMI fue originalmente concebido para vigilar y defender el sistema de Bretton-Woods (comenzando por las reglas de régimen cambiario), y como intermediario a nivel global entre los países deficitarios y los excedentarios. A partir de los años ochenta, con la flexibilización cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI pierde su misión original y se transforma en una agencia gestora de crisis y de garante de la disciplina de los países endeudados. Los dos instrumento de esta función de gendarme son la vigilancia y la condicionalidad estructural.

5 Washington Consensus Original: éDisciplina fiscal éFocalización del gasto público éReforma tributaria éLiberalización Financiera éTipos de cambio unificados éLiberalización del comercio éApertura a la inversión extranjera éPrivatización éDesregulación  Derechos de propiedad Aumentado ; lista original más: éreformas legales/políticas éInstituciones Regulatorias éLucha contra la Corrupción éflexibilidad mercado del trabajo éAcuerdos OMC éCódigos y Estándares financieros éApertura “prudente” del mercado de capitales éRegímenes no intermedios de tipo de cambio éRedes de seguridad social éReducción de la pobreza En realidad, muchos de estos aspectos son el resultado del desarrollo económico más que un requisito

6 Número promedio de condiciones estructurales por año de programa

7 La evolución de la condicionalidad §Reenfocar l ”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer demasiado”: relación inversa entre efectividad y número de condiciones ("curva de Laffer de la condicionalidad”). l Limitar la condicionalidad estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos del programa (“core conditionality”). §Flexibilizar  Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la cuenta de capitales y del régimen cambiario.  Principio de “propiedad” de las políticas (“El Gobierno mantendrá relaciones cercanas con el Fondo, incluyendo en relación a cualquier medida que se requiera para alcanzar los objetivos del programa”

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10 Ecuador—Prior Actions ObjectiveDate 1. 1. Clearance of all nonreschedulable external arrears (paragraphs 5 and 11). 1 At least two weeks before the Board meeting 2. 2. Issue regulations, discussed with Fund staff, for the implementation of the Fiscal Responsibility and Transparency Law (paragraph 14). Before Jan. 31, 2003 3. 3. Conelec and Conatel to issue resolutions to restart the price adjustments for electricity and telephone tariffs (paragraph 20). Before Jan. 31, 2003 4. 4. Submission to congress of urgent legislation to transfer control over the customs administration to the SRI (paragraph 13). Before Feb. 7, 2003 5. 5. Issue regulations for the tourism law, discussed with Fund staff and consistent with the objectives of the program, aimed at preventing new tax loopholes from opening up (paragraph 12). Before Feb. 7, 2003 6. 6. COMEXI to issue a resolution to reverse the selective import tariff concessions issued in the last 4 months of the previous government (paragraph 7). Before Feb. 14, 2003 7. 7. Sign contracts with independent international firm(s) to manage the Filanbanco liquidation trust funds (paragraph 16). Before Feb. 28, 2003 8. 8. Sign contracts to conduct independent audits of at least 8 closed banks in the AGD (paragraph 17). Before Feb. 28, 2003 9. 9. Passage of the 2003 budget containing a freeze in wage rates, and an average oil price assumption of US$18 per barrel (paragraphs 8 and 12). At least five working days

11 Ecuador—Structural Performance Criteria (PC) and Benchmarks (SB) Objective Date PC/SB For the first review 1. Auction off all restructured private sector debt portfolios of closed banks held in the AGD (paragraph 18). Before Mar. 31, 2003 SB 2. Sign contract with an international investment bank to prepare Banco del Pacífico for sale (paragraph 19). Before Mar. 31, 2003 SB 3. Passage of the legislation to transfer control of the customs administration to the SRI (paragraph 13). Before Apr. 30, 2003 PC 4. Submission to congress of legislation for public sector wage unification and civil service reform (including amendments to the Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa), to reduce employment in the public sector and to achieve a lower nominal wage bill in the central government 2004 budget compared with the 2003 budget (paragraph 13). Before Apr. 30, 2003 PC 5. Enter at least 8 closed banks in the AGD into liquidation (paragraph 15). Before May 31, 2003 PC For the second review 6. Conduct and publish an economic and environmental analysis, and prepare an action plan with timetable for the cost effective production, distribution, and sale of fuels and other petroleum products in Ecuador (paragraph 20). Before Jun 30, 2003 PC 7. Concession the management of the electricity distribution companies and Andinatel and Pacifictel to reputable international firms (paragraph 20). Before Jun 30, 2003 PC 8. Sign contracts with independent international firm(s) to manage the liquidation trust funds of the AGD banks (paragraph 17). Before Jun. 30, 2003 SB 9. Bring Banco del Pacífico to the point of sale (paragraph 19). Before Jul. 31, 2003 SB 10. Submission to congress of the tax reform law including the elimination of revenue earmarking not mandated in the constitution, and tax exemptions (paragraph 13). Before Aug. 31, 2003 PC 11. Passage of the law for public sector wage unification and civil service reform (paragraph 13). Before Aug. 31, 2003 PC For the third review 12. With technical assistance from international institutions, conduct an assessment of the operating procedures and actuarial balances of the IESS, ISSFA, and ISSPOL (paragraph 9). Before Sep. 31, 2003 SB 13. Passage of the tax reform law, including the elimination of revenue earmarking not mandated by the constitution (paragraph 13). Before Nov. 30, 2003 PC 14. Conclude returning all blocked deposits in Filanbanco and the AGD banks in liquidation to depositors (paragraphs 16 and 17). Before Dec. 31, 2003 PC

12 Alternativas a la condicionalidad §El informe Meltzer afirma que la condicionalidad es “de difícil manejo, altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces inefectiva”, recomendando el abandono de los desembolsos programados asociados a condicionalidad. §La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones, esencialmente un buen desempeño macroeconómico y gobernabilidad. §Otros recomiendan incluso selectividad; otorgando préstamos sólo a los Gobiernos reformistas, proveyendo mecanismos para ayudarlos a aislarse de las presiones de grupos de interés. §El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos

13 Alternativas a la condicionalidad §Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y financiero al desembolso de créditos del FMI: transparencia y adopción de los principios de Basilea, de los estándares y códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data. §La adhesión a un conjunto de estándares internacionales podría sustituirse a la condicionalidad de las políticas §Una tercera vía es enfatizar la construcción de instituciones nacionales, reduciendo el alcance de la condicionalidad a lo estrictamente macroeconómico, con cláusulas de contingencia para enfrentar la incertidumbre.

14 Sabemos poco... §Llama la atención la distancia que separa la certidumbre de las recomendaciones con la fragilidad del análisis empírico: l El problema de la identificación es lo suficientemente grave para incitar a la modestia; la complejidad de interacción entre variables observables y no observables hace difícil el ejercicio de identificar regularidades estadísticas l La teoría económica tiene debates fundamentales en cuanto a las causalidades, en la explicación de las patologías macroeconómicas, como la inflación y el desempleo. l Las dificultades de orden estadístico, sobre todo en lo que se refiere a comparaciones internacionales o a medidas del entorno institucional, hacen que cualquier conclusión sea provisoria

15 …y somos muy diversos §La observación no impone modelos únicos: la situación de los países es de una gran diversidad; §Cada país es singular, con una tradición, una cultura, un sistema antropológico específico; §La alquimia que lleva al éxito es compleja, y difícilmente transferible a otras realidades.

16 QUÉ ES EL BIENESTAR? §INDIVIDUAL l AMOR l TRABAJO l SALUD §ECONÓMICO l PRODUCTIVIDAD l DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO l EMPLEO l SI ESTAS COSAS ANDAN BIEN, LO DEMÁS NO PUEDE IR TAN MAL; SI ESTAS COSAS ANDAN MAL, NADA PUEDE IR BIEN. l ESTE BIENESTAR NO ESTÁ DIRECTAMENTE RELACIONADO CON DECISIONES PROPIAS l EXISTEN POCAS POSIBILIDADES DE ACCIONES DE POLÍTICA EN EL CORTO PLAZO

17 PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTO

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19 §PREGUNTA: COMO ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD PARA PASAR DEL PAÍS C AL PAÍS A? §RESPUESTA: SUFRIENDO èSI USTED QUIERE MÁS OUTPUT, AUMENTE SUS INPUTS: DELE AL TRABAJADOR MÁS CAPITAL Y MÁS EDUCACIÓN; è TRABAJE MÁS è CONSUMA MENOS HOY PARA OBTENER MÁS RECURSOS PARA LA INVERSIÓN è ENVÍE A SUS HIJOS MÁS HORAS AL COLEGIO, Y PÁGUELE PROFESORES PARTICULARES §ESPERE 10 AÑOS (O 20?) PARA QUE LA MAYOR PRODUCTIVIDAD COMPENSE LOS SACRIFICIOS PRESENTES

20 Ingreso RecursosProductividad Esquema 1: ¿Cómo los economistas piensan la determinación del ingreso? Crecimiento PIB per capita = Intensidad Capital + Acumulación Capital humano + Crecimiento Productividad

21 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Esquema 2: Todo sobre economía del desarrollo en una página endógeno parcialmente endógeno exógeno Ingreso RecursosProductividad ComercioInstituciones Geografía

22 Correlación parcial entre el ingreso y la distancia al Ecuador

23 Correlación parcial entre el ingreso y la apertura

24 Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones

25 Qué es el indicador de calidad de las instituciones, o de gobernabilidad? 1.“Voz y respondabilidad ” (Medición de diversos aspectos del proceso político, libertades civiles y derechos) 2.“Estabilidad política y ausencia de violencia” 3.“Eficacia de Gobierno” (calidad de la provisión de servicios, de la burocracia...) 4.Eficacia regulatoria (medición del exceso de regulación) 5.“Rule of Law” 6.Control de la corrupción “Not everything that can be counted counts, and not everything that counts can be counted” “ El poder de la información: la gobernabilidad puede ser medida, monitoreada y rigurosamente analizada”

26 Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones

27 Correlación parcial entre el ingreso y la apertura

28 Correlación parcial entre el ingreso y la geografía

29 FUENTES DEL CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO §Determinantes del crecimiento (93 países, Barro, 1991,1997) l PIB inicial l Inversión, total y pública l Estabilidad política l Indicador de capital humano inicial §Más de 50 variables adicionales, entre las cuales: l Distribución del ingreso l Edad promedio de la población l Tamaño del sector público. l Inflación, términos de intercambio l Desarrollo del sector financiero

30 Se postula una dicotomía entre las fluctuaciones y el crecimiento de largo plazo: ¶En el corto plazo, los cambios del PIB son dominados por movimientos en la demanda agregada. La (dura) realidad es keynesiana. ·En el tiempo, la economía tiende a volver a su trayectoria de mediano plazo. El estado estacionario (el paraíso terrenal) es neo-clásico. T Y LA COSMOVISION MACROECONOMICA

31 VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO §“Los movimientos cíclicos de corto plazo son como altibajos minúsculos y casi irrelevantes cuando se comparan con la inmensidad y la fuerza de la tasa de crecimiento de largo plazo” (Salas-i-Martin) §“Las consecuencias que este tipo de cuestiones entrañan para el bienestar humano son sencillamente estremecedoras: una vez que uno comienza a pensar en ellas es difícil pensar en cualquier otra cosa”.(Lucas)

32 §Principales mecanismos de interacción : l Proceso shumpeteriano de “destrucción creativa” l Desacumulación de capital físico y humano: ê Irreversibilidad (es más costoso hacer y deshacer que no hacer nada) ê Incertidumbre (De los escenarios futuros posibles, sólo el más desfavorable tiene relación con la propensión a realizar un proyecto de inversión) ê “Learning By Doing” §Empíricamente, relación negativa: la reducción de una desviación estándar aumenta el crecimiento promedio anual de 0.3 a 0.6%.(Ramey, Ramey, 1995) VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO

33 CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA

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37 VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO 1985-2000

38 El sesgo procíclico mLos mercados son pro-cíclicos Los mercados son pro-cíclicos por naturaleza, y las liberalizaciones del sector financiero doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección. m Las agencias internacionales son pro-cíclicas El contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e inclusive perversa. m Las autoridades nacionales son pro-cíclicas Las políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben actuar de una manera que genera “credibilidad”en los mercados. El hecho de que se hayan seguido políticas de austeridad durante las crisis genera presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.

39 La regulación macroeconómica: una construcción social Programa de Tinbergen-Theil: Controlar las variables objetivo con instrumentos seleccionados, bajo la restricción de un modelo macroeconómico, para un conjunto dado de variables exógenas. §Objetivos: l El cuadrado mágico: inflación, desempleo, sector externo, déficit público §Modelo l Cómo funciona la economía? l Qué efectos de las políticas, y en qué lapso? §Instrumentos: l Política monetaria y cambiaria l Política fiscal

40 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Vivimos en un mundo incierto: qué objetivos?

41 Múltiples dilemas entre objetivos PIB DESEMPLEO INFLACIÓN DÉFICIT PÚBLICO DÉFICIT EXTERNO

42 Múltiples dilemas entre objetivos PIB DESEMPLEO INFLACIÓN DÉFICIT PÚBLICO DÉFICIT EXTERNO Almuerzo gratis?

43 Objetivos intermedios? PIB DESEMPLEO INFLACIÓN DÉFICIT PÚBLICO DÉFICIT EXTERNO

44 Qué jerarquía de objetivos? PIB DESEMPLEO INFLACIÓN DÉFICIT PÚBLICO DÉFICIT EXTERNO

45 REDUCIR LA VOLATILIDAD: DESPOTA ILUSTRADO O MANO INVISIBLE? §La cohabitación de los sesenta: economías de mercado y regulación §La hipótesis aceleracionista y el fin del consenso §Los nuevos clásicos y la irrelevancia de las políticas §Los nuevos keynesianos y las políticas anticíclicas

46 LA COSMOVISIÓN MACROECONÓMICA EXPANSION MONETARIA DEFICIT FISCAL CORTO PLAZO LARGO PLAZO Y i P Yi P

47 Efectos de una expansión nominal de la cantidad de dinero p T PIB

48 Impacto de un aumento de la masa monetaria en Estados Unidos

49 “ Las ideas de los economistas y de los pensadores políticos, tanto cuando tienen razón como cuando están equivocados, son más poderosas que lo que se cree. Los hombres prácticos, que se creen liberados de cualquier influencia intelectual, son en general esclavos de algún economista difunto”. Lord Keynes