BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Porqué al Banco le interesa apoyar el fortalecimiento de los Sistemas de Adquisiciones? Marco de Reformas Institucionales,

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1 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

2 Porqué al Banco le interesa apoyar el fortalecimiento de los Sistemas de Adquisiciones? Marco de Reformas Institucionales, surgidas en paralelo al 9no. aumento de capital (julio 2010) – Conocimiento y Fortalecimineto de Capacidades Utilización en las operaciones de préstamo que realiza

3 Evaluación del Sistema de Adquisiciones de Guatemala Metodología OECD

4 Metodología OECD OECD: Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (países más desarrollados del mundo) Herramienta para la evaluación de sistemas públicos de adquisiciones Aplicada en muchos países del mundo Utilidad: Línea de base Conocimiento de fortalezas y debilidades  Plan Estratégico – Planes operativos  Orientación y monitoreo de mejoramiento

5 Evalúa el sistema de compras públicas a través de una serie de indicadores Permite posicionar el sistema frente a estándares internacionales (mejores prácticas). Auto evaluación: Participación de múltiples actores Resultados no comparables entre países Los números son únicamente un indicador de distancia relativa con respecto al tipo ideal

6 Marco Legal y regulaciones Instituciones Operaciones Integridad y Controles Cualitativos: el sistema nacional frente al ideal internacional Sistema de Adquisiciones Sistema de Adquisiciones Indicadores de Línea de Base

7 Marco Legal y regulaciones Instituciones Operaciones Integridad y Controles Sistema de Adquisiciones Sistema de Adquisiciones Indicadores de Cumplimiento y Desempeño Cuantitativos: mediciones de comportamiento para ver evolución

8 ¿ Qué sigue de la evaluación? Propuesta de cambio estructural para enfrentar las deficiencias encontradas Plan estratégico: Visión de largo plazo Objetivos a 1, 3 y 5 años Definición de la ruta, responsabilidades y recursos para lograr los objetivos

9 Evaluación en Guatemala Período de evaluación: Noviembre de 2009 a julio de 2010 Dirección del estudio: Ministro de Finanzas Públicas – Coordinación general: DNCAE – Apoyo: Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo

10 Resultado 1 Atomización y Dispersión: En el marco de la ley y el reglamento general: –Cada entidad pública desarrolla procedimientos propios = subjetividad –Un mismo bien o servicio es comprado bajo distintos procedimientos, con distintos requerimientos, a distintos precios y bajo distintos parámetros de calidad –Un proveedor debe vender el mismo bien o servicio con diferentes requisitos según la entidad  ineficiencia, altos riesgos, pérdida de confianza

11 Resultado 2 Abuso de Excepciones: –En 2009 el 84% del valor de las adquisiciones públicas se adjudicó bajo procedimientos de excepción –La mayoría fueron fideicomisos: Cada uno tiene su propio reglamento No es posible comparar eficiencia o precios Mínimo control del sistema de auditoría gubernamental

12 Indicadores de Línea de Base

13 Pilar I: Marco Legislativo y Regulatorio Legal InstitucionesOperaciones Controles Sistema de Adquisiciones Sistema de Adquisiciones

14 1. Estructura legal y regulatoria Dispersión normativa –Predominan los reglamentos de contratación de cada entidad En la práctica no hay sistema general –Predominancia de las excepciones –Sistema impredecible, ingobernable, difícilmente controlable, ineficiente y con muy elevados riesgos de corrupción Marco legal con énfasis en obras públicas –Vacíos en contratación de bienes y de servicios Marco legal con énfasis en procesos –Descuido de resultados económicos y sociales

15 1. Estructura legal y regulatoria Predominan los procedimientos no necesariamente competitivos Deficiencias en normas complementarias: Fiducia pública, servicio civil, tipificación de corrupción, etc. No existen pautas y guías estrictas para impedir la subjetividad y el direccionamiento de: Requerimientos técnicos para participar Especificaciones de obras, bienes y servicios a proveer Criterios de evaluación de propuestas

16 2. Estructuración de Procedimientos No hay manual único de procedimientos ni guías paso a paso –Cada entidad procede según sus propios lineamientos No hay estándares sobre: –Bienes y servicios que compra el Estado –Documentos de convocatoria para concursar en cada modalidad –Formas para presentar propuestas –Criterios de calificación –Texto de contratos –Gerencia de ejecución –Recepción y pago de obras, bienes y servicios –Criterios de auditoría interna y externa

17 Pilar II: Marco Institucional y Capacidades de Gestión Legal InstitucionesOperaciones Controles Sistema de Adquisiciones Sistema de Adquisiciones

18 3. Integración Adquisiciones-Presupuesto Deficiente planificación de adquisiciones –No es instrumento de ejecución de políticas de desarrollo –No da señales a los proveedores –No da señales a la Tesorería para programar los pagos No hay interfase entre gestión de adquisiciones y de presupuesto (operaciones separadas) –No se concilian planificación de adquisiciones y ejecución presupuestaria –No hay análisis presupuestales de las adquisiciones

19 3. Integración Adquisiciones- Presupuesto Se inicia selección de proveedores sin disponibilidad presupuestal –Demoras para adjudicación y firma de contratos –Traumas para la Tesorería No hay estándares para gerencia de contratos y aceptación de entregas –Riesgos de subjetividad –Demoras de recepción Incertidumbre de plazos de pago –Alto riesgo para proveedores –Altos costos para el Estado –Pérdida de confianza

20 4. Ente de dirección DNCAE tiene restricciones de: –Mandato –Jerarquía legal –Recursos –Cobertura institucional –Liberación de conflictos de interés (participa en juntas) Tiene funciones de: –Asesoría, propuestas de mejoramiento del sistema, contrato abierto No tiene funciones de: –Gestión de información agregada y comparada –Manejo de bases de datos estadísticos –Análisis de información –Supervisión y control administrativo

21 5. Capacidades institucionales: Información GUATECOMPRAS, SIGES, SICOIN y SIAF son avances significativos La información de procesos individuales no es suficiente. Falta aún información comparada que provea: –Quién compra qué de quién a qué precio –Estadísticas agregadas –Indicadores de eficiencia y desempeño de los compradores y proveedores –Comparaciones de precios –Estado de ejecución de contratos –Concentración o dispersión de proveedores, etc.  Falta de transparencia, rendición de cuentas y eficiencia de mercado.  Alto riesgo

22 5. Capacidades institucionales: Profesionalización No existe una carrera administrativa especial para responsables de adquisiciones: –Que establezca el detalle de las capacidades requeridas –Que defina sus responsabilidades específicas –Que evalúe su desempeño

23 Adquisiciones Simples Adquisiciones Complejas Adquisiciones Estratégicas Especialización Responsabilidad Dirección de adquisiciones Profesionalización Auditoría de Adquisiciones

24 5. Capacidades institucionales: Profesionalización Falta de profesionalización de los funcionarios de adquisiciones –Guatemala no tiene formación profesional en adquisiciones públicas (diplomados y maestrías universitarias) –Se realizan esfuerzos aislados de capacitación remedial –La capacitación se concentra en aspectos legales (no en estructuras de mercado, monitoreo de precios, mejores prácticas mundiales, análisis de eficiencia, etc.) Falta de control de calidad de la gestión –No monitoreo de eficiencia en adquisiciones –No evaluaciones de desempeño del personal y de las oficinas

25 Pilar III: Adquisiciones y Prácticas de Mercado Legal InstitucionesOperaciones Controles Sistema de Adquisiciones Sistema de Adquisiciones

26 6. Acreditación y delegación: Servicio Civil y acreditación No hay acreditación de funcionarios de adquisiciones según formación y experiencia especializadas –El Sistema de Servicio Civil no es operante en adquisiciones –No existen perfiles específicos para los cargos de adquisiciones y para miembros de Juntas –El reclutamiento no se hace por competencias específicas –No hay calificaciones de desempeño específico  Todo lo anterior causa alta rotación y desperdicio de recursos humanos No hay acreditación de oficinas de compras –Debería hacerse con base en equipo humano acreditado, soporte tecnológico y resultados obtenidos –Debería determinar distintos niveles de autorización para contratar

27 6. Acreditación y delegación: Delegación de responsabilidad No hay un sistema específico de delegación de responsabilidad adecuado para adquisiciones públicas –Las delegaciones son definidas por cada entidad –La responsabilidad de decisiones se diluye en cadenas de actores y juntas de calificación –La decisión final en la autoridad superior diluye las responsabilidades intermedias.

28 7. Gestión de mercados No existen espacios de diálogo y concertación sistemática entre el sector público y privado –Con perjuicio para ambos –Prevención mutua Factores limitantes de la participación privada: –Falta de confianza en la transparencia y justicia de los procesos –Estructuras de mercado con restricciones a la competencia –Falta de política de inclusión de PyMEs con base en sus ventajas –Atomización de las compras públicas –Restricciones y costos del crédito –Temor a cambios de condiciones y plazos –Demoras de evaluación y adjudicación –Demora en los pagos

29 8. Gestión de contratos No hay procedimientos definidos para la administración y ejecución de contratos: –El sistema pone énfasis en la selección de contratistas pero no en la ejecución de contratos. –Enorme dispersión en inspección, control de calidad, aceptación de productos, modificaciones de diseño, garantías y respaldo post-venta, seguros, etc. –Deficiencias en la supervisión de obras públicas y servicios Hay ley sobre arbitraje y resolución alternativa de conflictos pero: –No hay garantía de aplicación inmediata del laudo arbitral –Sólo 20% de los contratos incluye cláusulas de solución alternativa (muestra de 5 entidades)

30 Pilar IV: Integridad y transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas Legal InstitucionesOperaciones Controles Sistema de Adquisiciones Sistema de Adquisiciones

31 9. Eficacia de control y auditoría El control interno se aleja de las mejores prácticas internacionales: –No es esencialmente preventivo (enfoque de riesgo) –No contribuye a la toma de decisiones oportunas –Tiene enfoque sancionador Debilidades de auditoría: –No se ha completado la modernización de la auditoría gubernamental especializada en adquisiciones públicas –No tienen enfoque pedagógico –No se realizan al menos una vez al año

32 9. Eficacia de control y auditoría El control externo por la CGC tiene limitaciones: –Se concentra más en procesos que en resultados e impactos y análisis comparados (la corrupción suele cumplir con los pasos formales) –Los hallazgos y recomendaciones son entregados con retraso La CGC encuentra grandes dificultades para operar: –Debe adaptarse al reglamento de cada entidad  complejidad –No tiene posibilidades de hacer análisis comparativos

33 10. Eficacia de mecanismo de apelaciones Las inconformidades a través de GUATECOMPRAS… –Son de fácil presentación –Pero no siempre son consideradas por las entidades y respondidas oportunamente Los recursos presentados a las entidades contratantes: –Pueden tener sesgos por razones corporativas. Los recursos ante el Tribunal Contencioso Administrativo –Son lentos, complejos y onerosos. El recurso de amparo es un instrumento básico de la democracia –Pero se está abusando de él en el ámbito de las adquisiciones públicas No hay instancia administrativa especializada en apelaciones (tribunal administrativo de adquisiciones)

34 11. Accesibilidad a la información No se dispone de información integrada La información disponible no permite hacer análisis comparados –La principal causa es la falta de estándares  No hay reportes sistemáticos de gestión –Sobre aspectos básicos como eficiencia, oportunidad, calidad, precios pagados, etc. –Falta de herramientas para mejorar la gestión pública –Efectos negativos sobre el sector privado Para planificar sus actividades Para ejercer su función de vigilancia

35 12. Políticas y acciones anti-corrupción No existe un cuerpo normativo sobre corrupción en adquisiciones públicas –Que tipifique claramente los delitos (fraude, soborno, conflicto de interés, colusión, uso de información privilegiada, pago de favores políticos, etc.) –Que establezca responsabilidades individuales –Que defina consecuencias para funcionarios y proveedores En el país hay una percepción generalizada sobre corrupción en las adquisiciones públicas El número de denuncias es reducido –desconocimiento de procedimiento, falta de confianza, cultura de tolerancia

36 12. Políticas y acciones anti-corrupción No hay una estrategia integral para detectar el fraude y la corrupción en adquisiciones públicas –Que coordine acciones dispersas –Que haga uso inteligente de la información La auditoría social de las adquisiciones es mínima –No ha movilizado a muchas organizaciones sociales –No ha sido promovida por el Gobierno Guatemala no cuenta con un código de conducta específicamente para quienes intervienen en adquisiciones públicas

37 Puntaje en línea de base

38

39 Indicadores de Cumplimiento y Desempeño

40 No hay indicadores cuantitativos sobre la situación, desempeño y cumplimiento de las adquisiciones públicas en Guatemala. La mayoría de los indicadores de cumplimiento y desempeño no pudieron ser aplicados al conjunto de las adquisiciones públicas del país conforme a la metodología OECD

41 No hay información de: –Transparencia –Eficiencia –Resultados e Impactos –Precios comparados de adquisiciones hechas –Percepciones ciudadanas. Fue necesario aplicar los indicadores OECD sólo a la muestra, cuando era posible Corregir el vacío en información debe ser una prioridad.

42 Apoyos posteriores al Diagnóstico

43 2011 Elaboración de estrategia de contrataciones públicas Elaboración de documento estándar de LPN

44 2012 y 2013 Aunque se ofreció, no participaron de ningún taller temático organizado por la RICG y se canceló la participación a la reunión anual a último momento Se realizó una asistencia técnica para el Desarrollo del Sistema Electrónico Guatecompras - Diagnóstico y Plan de Corto Plazo

45 2014 Financiamiento de los funcionarios de la DNCAE a los siguientes eventos: Taller de Contratación Publica dictado por el PPS de Corea X Reunión Anual de la RICG en Asunción, Paraguay Seminario Internacional “El Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas en Guatemala: la urgencia de reformas y beneficios de la misma” (anexo informe y TDRs)

46 2015 Implementación de mejoras en el Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de Guatemala Se apoyó la participación de funcionarios del MINFIN (Viceministro y Asesor del Ministro) para la Cooperación Sur-Sur Colombia-Guatemala, Honduras, Costa Rica para conocer el modelo institucional del Colombia Compra Eficiente Se apoyó la participación de la DNCAE en el Seminario Internacional en Datos Abiertos y Compras Públicas realizado en Chile el 5 de Mayo de 2015. Se apoyó la participación de la DNCAE en la Feria de Proveedores de Chilecompra el 6 y 7 de Mayo de 2015. Se apoyó la cooperación sur-sur (Chile-Guatemala) para identificar mejores prácticas en materia de Registro de Proveedores.

47 Iniciativas de reforma apoyadas Cámara de la Construcción Anteproyecto de Ley de Contrataciones Públicas Préstamo 2050/OC-GU financió: Anteproyecto: Registro de Proveedores y Organismo Autónomo de Contrataciones CT Para el Diseño Conceptual de un Nuevo SIAF, en contexto de Estándares Internacionales: - Normas de Contabilidad para el Sector Público -Presupuesto por Resultados e Inversión Pública -Control Interno y Externo -Compras y Contrataciones, Planificación -Estadisticas Públicas del Fondo Monetario -RR.HH.

48 Muchas Gracias!!!