FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS INSTITUTO DE ECONOMÍA Y FINANZAS 10 DE MARZO DE 2015 UNIVERSIDAD NACIONAL DE CÓRDOBA.

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1 FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS INSTITUTO DE ECONOMÍA Y FINANZAS 10 DE MARZO DE 2015 UNIVERSIDAD NACIONAL DE CÓRDOBA

2 ALBERTO PORTO UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA Y ACADEMIA NACIONAL DE CIENCIAS ECONÓMICAS REFLEXIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN DEL FEDERALISMO FISCAL ARGENTINO

3 PRINCIPIOS Y PRÁCTICA SOBRE DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO

4 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES ALBERDI Y LAS BASES: Dejándose a cada provincia el gasto de lo que cuesta su progreso y gobierno, tiene en su mano la garantía de una inversión oportuna y acertada. Por la regla muy cierta en administración de que gasta siempre mal el que gasta de lejos, porque gasta en lo que no ve ni conoce sino por noticias tardías e infieles, el sistema argentino en esta parte consiste precisamente en esa descentralización discreta….” (Alberdi, 1852, pp. 376-377). “La falta de entradas regulares contribuyó a imposibilitar la carencia de la autoridad moderna, pues las rentas, como se sabe, son el principal medio de autoridad” (Alberdi, EL SISTEMA ECONOMICO….1854, p. 165).

5 DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA. J.S.MILL Las instituciones políticas descentralizadas juegan un importante papel en la educación pública de los ciudadanos, permitiendo una participación más directa y amplia en los asuntos de gobierno. Estas ventajas y desventajas políticas vs las económicas se han incorporado recientemente en la denominada “Frontera del Federalismo” (Inman y Rubinfeld, 1997).

6 LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA CATÓLICA La descentralización fiscal es parte de la doctrina social de la Iglesia Católica del siglo XX con el “principio de subsidiariedad” (Papa Pío XI, 1931). “En este ámbito (el del Estado) también debe ser respetado el principio de subsidiariedad. Una estructura social de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándola de sus competencias, sino que más bien debe sostenerla en caso de necesidad y ayudarla a coordinar su acción con la de los demás componentes sociales, con miras al bien común” (Papa Juan Pablo II, 1991).

7 EL FEDERALISMO PRESERVADOR DEL MERCADO (WEINGAST, 1995) Weingast: relación entre el crecimiento económico y el modelo de federalismo que posibilita el buen funcionamiento de los mercados (“market-preserving federalism”): “The fundamental dilemma of an economic system is: a government strong enough to Project property rights and enforce contracts is also strong enough to confiscate wealth of its citizens”.

8 DESCENTRALIZACIÓN EN LA PRÁCTICA: SANCHEZ DE LOZADA (BOLIVIA) I realized two things: 1. Only the people who have the problems have the solutions, and 2. A idiot close to a problem is better than a genius a thousand miles ago. So I went into this violent effort to decentralize power.

9 TEORÍAS DE SEGUNDA GENERACIÓN DEL FEDERALISMO FISCAL Oates (2005): “How, in short, has the new literature changed the way we think about the vertical structure of government and the form and working of fiscal institutions?”. la secuencia para organizar la estructura vertical del sector público cambia: primero se asignan los gastos o funciones y luego los impuestos con la finalidad de lograr una restricción presupuestaria fuerte. El punto clave en esta visión es que para que los GSN provean la cantidad eficiente de los bienes públicos subnacionales es necesario que recauden sus propios impuestos

10 EVOLUCIÓN DEL FEDERALISMO FISCAL ARGENTINO SE ORGANIZAN LOS MATERIALES SEGÚN LA CLASIFICACIÓN DE MUSGRAVE (1959) DE LAS RAMAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS RAMA DE SERVICIOS RAMA DE DISTRIBUCIÓN RAMA DE ESTABILIZACIÓN

11 LA RAMA DE SERVICIOS Y EL TEOREMA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE OATES (1972) OATES (1972)

12 EL FUNDAMENTO EN LA ARGENTINA (MEMORIA DE LAS SECRETARIA DE HACIENDA (1935) Este año muestra, pues, a nuestro país incorporado a una evolución que se manifiesta en muchas partes, incluso en países régimen federal, y que tiende a racionalizar la tarea de percibir las rentas de los distintos organismos del Estado, encomendándola en escala cada vez mayor a la autoridad administrativa central. Se asegura de esa forma la efectiva igualdad de cargas impositivas en todo el territorio nacional. Se reduce el costo de percepción. Las rentas se distribuyen con mayor equidad.

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16 En 1950 la relación entre gastos en personal pagados por las provincias y los pagados por la Nación era 0,32. Esa relación creció notablemente a lo largo del tiempo llegando a 3,24 en 2011. Esta información revela con claridad la magnitud del proceso de descentralización de la provisión de bienes públicos y cuasi-públicos.

17 La Nación se especializó en el pago de transferencias. Los pagos por jubilaciones y pensiones que en 1961 eran equivalentes a 0,76 en relación con los gastos en personal, llegaron al 3,11 en 2011.

18 Los pagos de jubilaciones y pensiones y los subsidios al sector privado que representaban el 10,1% del gasto corriente nacional en 1961 pasaron al 45% en 2011 (65% en 2014).

19 Estos datos permiten visualizar al sector público argentino con dos niveles especializados. El nivel provincial (junto con el municipal) en la provisión de bienes y el nacional en el pago de transferencias y atención de los servicios de la deuda pública.

20 La cantidad de alumnos de escuelas primarias que asistían a establecimientos nacionales pasó del 45,1% en 1934 a cero en 2010. Los que asistían a establecimiento provinciales, en las mismas fechas fueron 47,2% y 75,1%. Hubo sustitución de la provisión nacional por la provincial y la privada (que en esas fechas fue de 7,7% y 24,9%).

21 La cantidad de alumnos en escuelas secundarias nacionales pasó del 62,6% en 1960 a cero en 2010. Fue sustituida por la provisión provincial que en esas mismas fechas fue del 11% y 74,7%. La participación del sector privado se mantuvo aproximadamente constante (26,4% y 25,3%).

22 En la dirección opuesta, la cantidad de jubilados y pensionados nacionales pasó de 2,239 millones en 1995 a 2,880 en 2005 y a 4,629 en 2012. Los pagos de jubilaciones y pensiones, subsidios al sector privado y pago de intereses representaron el 72% de los gastos corrientes nacionales en 2011.

23 LA RAMA DE DISTRIBUCIÓN ¿Qué nivel de gobierno es responsable de la redistribución? Musgrave, Oates, Tresch (el “competitive problem” y el “incompatibility problem?) ¿El objetivo debe ser la redistribución regional y/o la personal? (compatibilidad)

24 MOTIVATION: NATIONAL BUDGET / PROVINCIAL BUDGET/ COPARTICIPATION 24 Household iHousehold jHousehold l Province B (Provincial Gov’mt) Province A (Provincial Gov’mt) Country (National Gov’mt) Household k Personal redistribution of income: NE A i +PE A i ≠ NT A i +PT A i National tax Regional redistribution of income: NTA ≠ NEA + NCA Note: NE: national expenditure, PE: provincial expenditure, PT: provincial tax, NT: national tax (NT C is the share to be coparticipated), NC: national coparticipation Provincial tax Provincial expenditure Coparticipation National expenditure

25 La redistribución regional (entre provincias) resulta del presupuesto nacional y de los regímenes de transferencias. La diferencia (neta) de ingresos post-política fiscal se reduce entre las provincias: el coeficiente de variación disminuye de 0,756 a 0,71.

26 El coeficiente de Gini (agregado) registra una disminución de 0,077 puntos desde un valor inicial de 0,483. Tanto la política fiscal nacional como la provincial van en la dirección de mejorar la distribución personal del ingreso. La política provincial representa el 63% del impacto positivo de los gastos en tanto que la política nacional representa el 74% del impacto negativo por el lado de los impuestos. El presupuesto provincial tiene un impacto mayor que el presupuesto nacional: explica aproximadamente el 70% cambio en el Gini. La distribución personal mejora en todas las jurisdicciones.

27 LA RAMA DE ESTABILIZACIÓN

28 En los estudios de casos de funcionamiento del federalismo fiscal, la Argentina ocupa un lugar destacado para mostrar este “lado malo” (“dark side”) de la descentralización. Se expone como un ejemplo de gobiernos subnacionales (GSN) que han desestabilizado todo el sistema fiscal y, de ahí, toda la economía del país (entre otros; FIEL, 1993; Prud´homme, 1995; Jones, Sanguinetti y Tomassi, 2000; Nicolini, et. al, 2002; Goodspeed, 2002; Inman, 2003 Webb, 2003; Oates, 2005, 2006, 2008; Weingast, 2006, 2009). Pero esa conclusión de una gran cantidad de trabajos empíricos y citas bibliográficas, nacionales e internacionales, no refleja, al menos totalmente, la realidad de lo sucedido (Porto y Di Gresia, 2007).

29 La magnitud de las interferencias nacionales es cuantitativamente muy importante: en el período 1983-2006 el conjunto de provincias muestra un déficit acumulado, según la contabilidad oficial, equivalente al 12,3% del Producto Interno Bruto del país (PIB) del año 2006. Si se corrige por el efecto de políticas nacionales, el resultado se transforma en un superávit acumulado equivalente al 9,1% del PIB de 2006. En la misma línea, Llach (2013) calcula que en el período 2003-2012, la menor coparticipación federal a las provincias representó 129.581 millones de dólares.

30 Esta literatura reconoce (recientemente) que dentro de la sociedad y del sector público hay fuerzas operando que pueden debilitar la estructura y el funcionamiento del sistema federal. Esas fuerzas son de dos tipos (de Figueiredo y Weingast, 2005): La intromisión del gobierno central que disminuye el poder de los gobiernos descentralizados y puede llevar a la destrucción de la estructura federal. Los comportamientos oportunistas de los gobiernos descentralizados que buscan obtener beneficios para sus jurisdicciones transfiriendo los costos al resto del país.

31 El objetivo de esa centralización de recursos es contar con un medio de disciplinar y controlar a los gobiernos subnacionales (y a las personas). De esa forma se crea un régimen de dependencia política. Este mecanismo -considerado una patología de la democracia y del federalismo- es denominado “tragic brilliance” (Diaz-Cayeros, Magalini y Weingast, 2006; Weingast, 2009). “Tragic”, porque fuerza a mantener un régimen que se desearía cambiar. “Brilliance”, porque la discrecionalidad política queda escondida en el mecanismo democrático y en el supuesto funcionamiento normal de las instituciones de la democracia (p.ej. en el voto en las urnas y en el Congreso Nacional).

32 La estabilidad y gobernabilidad del sistema fiscal es un delicado equilibrio entre esas dos fuerzas. TAREA A FUTURO: ENCONTRAR ESE DELICADO EQUILIBRIO

33 MUCHAS GRACIAS